最高院裁判观点：连续使用集体土地已满二十年的，应视为现使用者所有

【裁判要旨】：国家土地管理局[1995]国土[籍]字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”
中华人民共和国最高人民法院
行政判决书
（2019）最高法行再167号
再审申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省韶关市人民政府。住所地：广东省韶关市浈江区风度北路75号。
法定代表人殷焕明，市长。
委托代理人侯永桢，广东省韶关市司法局工作人员。
委托代理人李嘉，广东省韶关市司法局工作人员。
被申请人（一审原告、二审上诉人）秀水村民委员会大朱家村民小组。
诉讼代表人朱振东，组长。
原审第三人何家冲村民委员会何家冲村民小组。
诉讼代表人丘宗明，组长。
委托代理人陈明，广东明沃律师事务所律师。
委托代理人谢丽莉，广东明沃律师事务所律师。
原审第三人陈世菌。
再审申请人广东省韶关市人民政府（以下简称韶关市政府）因被申请人秀水村民委员会大朱家村民小组（以下简称大朱家村民小组）诉韶关市政府及原审第三人何家冲村民委员会何家冲村民小组（以下简称何家冲村民小组）、陈世菌行政复议一案，不服广东省高级人民法院（以下简称广东高院）于2018年8月23日作出的（2017）粤行终1682号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年4月16日立案受理本案，并于2019年5月29日作出（2019）最高法行申4009号行政裁定，提审本案。2019年7月10日，本院编立提审案号。本院依法组成合议庭审理了本案，案件现已审理终结。
广东省韶关市中级人民法院（以下简称韶关中院）一审查明，大朱家村民小组与何家冲村民小组争议的标的为林地、土地所有权；争议之林地位于xxx行政管辖范围内；大朱家村民小组称之为“大岭里”，何家冲村民小组称之为“大岭头”；争议面积约360亩；四至为：东至岐顶倒水，南至凉亭（大朱家村民小组称为柞树坳）沿埂至高程562.3米岭顶，西至路，北至大水??也称大??坑；争议林地内有部分林地和部分旱地，广东省乐昌市人民政府（以下简称乐昌市政府）并未明确旱地的位置和四至；争议林地内的林木为松树，为何家冲村民小组在2012年至2013年种植，林木所有权属何家冲村民小组所有，大朱家村民小组予以确认。
一、双方就争议林地提供的权属凭证如下：
（一）大朱家村民小组提供的凭证：
1.1976年4月15日，原乐昌县秀水人民公社革命委员会主持由原芳塘大队革委会、秀水大队革委会、何家冲村代表、朱家村代表参加签订的（1976）乐秀民字001号《秀水大队朱家四队与芳塘何家冲一、二队相争大岭里（又叫天平石）荒岭纠纷处理协议书》（以下简称1号协议书），第一条内容包括：“一、为了有利于生产、有利于团结，维护原来乐昌县人民政府颁发的土改土地证和四固定证。芳塘大队何家冲一、二队代表认为，何家冲一、二队，是没有土改土地证、四固定证和其它能证明山权的证件，而秀水大队朱家第四生产队，持有土改土地证和四固定土地证。朱家第四生产队，四固定土地证的四至界限分明，座落地名大岭里，荒岭一块，面积五十亩。东至崎头顶，南至柞树坳对上顶，西至崎苦山顶，北至大水??元。双方代表认为，根据朱家第四生产队四固定土地证，这块荒岭，应归秀水大队朱家第四生产队。”第三条内容包括：“三、关于一拾四市亩开荒地征公粮的处理，芳塘大队何家冲一、二队认为，在一九七一年，计征公粮时，将大岭里的开荒地一拾四市亩（何家冲一队七亩、何家冲二队七亩）已造册纳入征公粮任务，经查属实，为不影响全社公粮任务的完成，双方同意将何家冲一、二队一拾四亩开荒地的征粮任务减去，从一九七六年计征时，增入秀水大队朱家第四生产队。”
2.1981年10月2日，原朱家村领取了乐林权字NO.000xx41《山权林权所有证》（以下简称xx41林权证），其中第一联（持证人存）第六栏记载：“山名：大岭里”“面积：500亩”“四至：东至岐顶、南至凿树坳凉亭、西至岐扇排、北至大水??”。
（二）何家冲村民小组提供的凭证：
1.1981年10月5日,原秀水公社何家冲大队第一队领取了乐林权字NO.000xx65《山权林权所有证》（以下简称xx65林权证），其中第三联（县存档）第三栏记载：“山名：大岭头”“面积：150”“四至：东至与上村岭随水到流、南至岩下埂田角对流水坑、西至到大??坑大路、北至大??坑曹直上岭顶”“备注：一二三队公山。”
2.2004年12月20日，乐昌市政府登记的乐林证字（2004）第xxxx53号《中华人民共和国林权证》，该证所附《森林、林木、林地状况登记表》NO.4记载，林地所有权权利人、林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人均为乐昌市秀水镇何家冲村委何家冲组，“座落：秀水镇何家冲村委何家冲组”“小地名：李子树下、大苓头”“面积：843亩”“主要树种：松”“四至：东：与李家、上村、岩面山界为界。南：农田、地。西：公路至去xxx大路。北：坑??与张家山为界。”
二、对争议林地内土地双方提供的权属凭证如下：
（一）大朱家村民小组提供的凭证：1号协议书，第三条内容包括“三、关于一拾四市亩开荒地征公粮的处理，芳塘大队何家冲一、二队认为，在一九七一年，计征公粮时，将大岭里的开荒地一拾四市亩（何家冲一队七亩、何家冲二队七亩）已造册纳入征公粮任务，经查属实，为不影响全社公粮任务的完成，双方同意将何家冲一、二队一拾四亩开荒地的征粮任务减去，从一九七六年计征时，增入秀水大队朱家第四生产队。”
（二）何家冲村民小组提供的凭证：
1.1984年《乐昌县承包土地使用证》中《承包使用土地明细表》记载的土地座落“朱家江里”，有面积无四至。
2.1990年2月《乐昌县秀水乡土地使用手册》记载无四至。
3.1999年12月《乐昌市农村土地承包经营权证》中《承包土地明细登记》记载的地块名称“朱家岗”“朱家江里”，有面积无四至。
4.2013年11月15日，何家冲村民小组与陈世菌签订的《租山合同》。
2014年10月20日，大朱家村民小组向乐昌市政府提交《林权争议调解处理申请书》，要求调处与何家冲村民小组之间“大岭里”林地所有权纠纷。2016年7月15日，大朱家村民小组又提交《变更请求事项申请书》，要求乐昌市政府调处其与何家冲村民小组之间“大岭里”的林地所有权、土地所有权纠纷。
2016年8月3日，乐昌市政府作出乐府林决字〔2016〕6号《土地权属争议处理决定书》（以下简称6号处理决定），其中“本府认为”一节的内容为：“根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条、第十一条及第十五条之规定，双方当事人未取得《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》的，双方所提供的1981年《山权林权所有证》是处理本宗山林纠纷的处理依据。大朱家村民小组以1号协议书为其村xx41林权证第六栏所载‘大岭里’山岭登记的权属来源，权属来源清楚，本府予以采信，由于大朱家村民小组所持xx41林权证第六栏所载‘大岭里’山岭四至包括了现争议范围，因此，大朱家村民小组主张现争议范围内的林地权属属其村所有，本府予以支持。何家冲村民小组在1981年申领其村xx65林权证第三栏所载‘大岭头’山岭权属登记时，隐藏了该块山岭部分（现争议范围）在1976年已经通过1号协议书协议归大朱家村民小组所有的事实。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十二条之规定，应撤销xx65林权证第三栏所载‘大岭头’山岭包括现争议范围部分的权属登记。因此，何家冲村民小组以其村xx65林权证第三栏所载‘大岭头’山岭来主张现争议范围内的林地权属归其村所有，本府不予支持。至于现争议范围内的旱地权属，根据《土地权属争议调查处理办法》第二十条、第二十一条之规定，由于1号协议书是真实有效的，该协议书签订后现争议范围内的林地和14亩旱地权属均归大朱家村民小组所有，在现争议范围内，除这14亩旱地外其余的旱地是何家冲村民小组在1976年签订协议后，在林地权属属大朱家村民小组所有的林地上逐步开荒所形成，但无证据证明这部分旱地所有权发生转移，因此，现争议范围内的旱地权属属大朱家村民小组所有。”乐昌市政府作出处理决定:一、撤销持证单位为“秀水公社何家冲大队第一队”xx65林权证第三栏所载“大岭头”山岭包括现争议范围部分的权属登记，其余部份权属登记仍然有效。二、争议山名大岭里（又称大岭头），面积约360亩，四至：东至岐顶倒水、南至凉亭（大朱家村民小组也称柞树坳）沿埂至高程562.3米岭顶、西至路、北至大水??也称大??坑。此四至范围内的林地和旱地权属归大朱家村民小组所有。三、待该处理决定书生效后，现争议范围内的林地使用权如何行使包括租金、租用期限等应由陈世菌与大朱家村民小组另行协商解决。
何家冲村民小组不服，向韶关市政府申请复议。
2016年12月28日，韶关市政府作出韶府行复[2016]97号《行政复议决定书》（以下简称97号复议决定），“本府认为”一节的内容为：“乐昌市政府所作出的6号处理决定存在认定事实不清、证据不足等问题。首先，该处理决定的第二页中认定‘现争议地范围内有部分林地与旱地’，但乐昌市政府却未对林地与旱地的面积与四至进行明确划分。因为根据1号协议书中记载的内容显示只是提到争议范围内有14亩开荒地的公粮任务转到大朱家村民小组。另外何家冲村民小组在乐昌市政府调处期间，对现争议范围主张权属除提供有《山林证》，还提供了多份《土地承包证书》等证据来主张范围内的旱地权属。那么在1976年签订协议后，双方当事人在现争议范围内是否有新的开荒地，面积有多少，耕种与经营管理的事实，乐昌市政府未核实清楚。因此，乐昌市政府对于现争议范围内的旱地的四至与面积，应当在调查核实清楚后，再依据土地管理法律法规来确定争议地范围内旱地部分的权属。”韶关市政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1目及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条第一款的规定，决定：1.撤销6号处理决定；2.责令乐昌市政府在收到该《行政复议决定书》之日起60日内重新作出处理决定。大朱家村民小组不服，于2017年1月23日提起行政诉讼。
韶关中院（2017）粤02行初14号行政判决认为，韶关市政府于2016年12月28日作出97号复议决定合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”明确了人民法院审查行政机关的行政行为，不仅仅是审查其处理结果；人民法院进行合法性审查，就是严格依照法律的规定，审查行政机关的行政行为有没有查清事实，有没有正确适用法律、法规、规章。如韶关市政府复议决定“本府认为”一节所述，韶关市政府撤销乐昌市政府的林地、土地行政裁决的理由，主要有三项：一是认为乐昌市政府未对林地与旱地的面积与四至进行明确划分；二是乐昌市政府没有查清1976年签订协议后，双方当事人在现争议范围内是否有新的开荒地，面积有多少，耕种与经营管理等事实；三是应当适用土地法律、法规确定土地权属。经查，韶关市政府认定乐昌市政府没有查清土地的四至范围，存在着基础性事实不清情形，与乐昌市政府裁决书所述内容相符；不仅如此，乐昌市政府没有调查清楚有关土地的经营管理事实，也存在事实不清等情形。乐昌市政府应当在查清上述事实的前提下，根据国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》确定争议土地的权属。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回大朱家村民小组的诉讼请求。大朱家村民小组不服，提出上诉。
广东高院对一审判决查明的事实予以确认。
广东高院（2017）粤行终1682号行政判决认为，大朱家村民小组提交的1号协议书共有四条内容，其中第一条内容明确约定朱家第四生产队（现为大朱家村民小组）和何家冲一、二队（现为何家冲村民小组）争议的大岭里山岭（四至为：东至崎头顶，南至柞树坳对上顶，西至崎苦山顶，北至大水??元）权属归朱家第四生产队（大朱家村民小组）所有。协议书第三条内容则是在第一条约定大岭里权属归朱家第四生产队所有的前提下，约定将何家冲一、二队在大岭里内的14亩开荒地的征粮任务减去，增入朱家第四生产队。从协议书四条内容来看，1号协议书已经明确约定了大岭里山岭（包括14亩旱地）权属归朱家第四生产队（大朱家村民小组）所有。而且，大朱家村民小组以此协议书为权属来源依据，于1981年10月2日领取xx41林权证，该证第六栏记载的“山名：大岭里；面积：500亩；四至：东至岐顶、南至凿树坳凉亭、西至岐扇排、北至大水??元”，与上述协议书约定的大岭里地名、四至一致。即，1号协议书约定的大岭里山岭四至范围均在大朱家村民小组持有的xx41林权证证载范围内，该证第六栏记载的大岭里（包括林地以及开荒出来的旱地）应统一适用林地林木权属争议处理的有关规定调处，不宜将该证记载范围内的山岭区分出林地和旱地，从而分别适用不同的法律法规进行处理。韶关市政府作出的被诉复议决定仅采信1号协议书第三条内容，认为该协议书记载的内容只提到争议范围内有14亩开荒地的公粮任务转到大朱家村民小组，而对该协议书第一条明确当时双方争议的大岭里（包括14亩开荒地在内）权属归大朱家村民小组所有的内容不予采信，属于认定事实不清，其据此作出的97号复议决定，主要证据不足，依法应予以撤销。大朱家村民小组诉请撤销该复议决定，理由成立。一审判决驳回大朱家村民小组的诉讼请求，认定事实不清，适用法律法规不当，依法予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第八十九条第一款第二项之规定，判决撤销一审判决；撤销97号复议决定；由韶关市政府重新作出行政复议决定。
韶关市政府申请再审称：1.乐昌市政府在6号处理决定中认定“现争议范围内有部分林地与旱地”，但却未对林地与旱地的面积与四至进行明确划分，亦未核实1976年签订协议之后，双方当事人在现争议范围内新开荒地的面积、耕种与经营管理的事实。2.二审未注意到在1976年签订协议后，双方当事人在现争议范围内新开荒种植等长期的经营管理情况，以及对于这种情况中适用土地权属纠纷的法律法规与林木林地权属纠纷的法律法规带来的不同法律后果，从而作出错误裁判。综上，请求撤销二审判决，维持一审判决和97号复议决定。
大朱家村民小组答辩称：大朱家村民小组有证据证明争议地一直归其所有并使用，林地与旱地的具体面积、四至范围、耕种经营等情况并非必须查明的事实。1号协议书虽提及争议地内有少许旱地，但xx41林权证登记时已把相应旱地变更为林地，应适用《广东省林木林地权属争议调解处理条例》作出处理。二审认定事实清楚，请求驳回韶关市政府的再审申请。
何家冲村民小组述称：争议地自土改以来一直由何家冲村民小组使用，1号协议书签名是真实的，但并未盖章，不具有法律效力。1号协议书记载争议地的面积及四至与大朱家村民小组xx41林权证均不一致。
陈世菌未提交书面意见。
本院认为，本案的争议焦点问题为韶关市政府作出97号复议决定撤销乐昌市政府的6号处理决定是否正确。
根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1目之规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，对其中主要事实不清、证据不足的，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。国家土地管理局[1995]国土[籍]字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”本案中，虽然1号协议书约定争议地的林地权属及14亩旱地权属归大朱家村民小组所有，但是经过乐昌市政府现场勘查，6号处理决定明确争议地范围内有部分林地和部分旱地，并认定除1号协议书涉及的14亩旱地外，其余的旱地是何家冲村民小组在1976年签订协议后，在争议地内逐步开荒形成。但乐昌市政府未进一步查实争议地内新开荒的旱地面积及管理事实，也并未根据查明的事实依照前述规定确定旱地权属，故6号处理决定主要事实不清、证据不足，韶关市政府作出97号复议决定撤销6号处理决定并责令乐昌市政府重新作出处理决定并无不当。一审判决维持97号复议决定，驳回大朱家村民小组的诉讼请求正确，本院予以支持。二审认为应当统一适用林地林木权属争议处理的有关规定进行调处，不宜适用不同的法律法规对争议地内的林地和旱地分别进行处理，属于适用法律错误，本院对此予以纠正。
综上，韶关市政府的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，判决如下：
一、撤销广东省高级人民法院（2017）粤行终1682号行政判决；
二、维持广东省韶关市中级人民法院（2017）粤02行初14号行政判决。
一、二审案件受理费共100元，由被申请人秀水村民委员会大朱家村民小组负担。
本判决为终审判决。

审判长田心则

审判员宋楚潇

审判员寇秉辉

二〇二〇年三月二十三日

法官助理胡荣

书记员李京
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释
第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。
第一百二十二条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审理。
3.中华人民共和国行政复议法
第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；
(二)被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；
(三)具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：
1.主要事实不清、证据不足的；
2.适用依据错误的；
3.违反法定程序的；
4.超越或者滥用职权的；
5.具体行政行为明显不当的。
(四)被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。
行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。
4.确定土地所有权和使用权的若干规定
第二十一条农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。
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