收回国有土地使用权的方式、程序和补偿

《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；
（二）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；
（三）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；
（四）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
关于收回国有土地使用权的最新规定，对收回的情形和补偿作出了明确的规定，具体如何理解和适用呢，请看具体案例（转发）。

最高法判例（2017）最高法行申1342号：收回国有土地使用权时，适当的补偿如何界定？

关于《土地管理法》第五十八条第二款（为修改前条款）规定的“给予适当补偿”如何理解的问题
结合我国土地和城市房地产管理法律法规规定以及国家依法保护产权政策，对于上述“给予适当补偿”，不宜单纯以法条规定的文意为限，不能静止、孤立、机械地解释为以受让土地价格为基础给予相应补偿，而宜作统一的法律解释。即行政主体因公共利益需要收回国有土地使用权的，收回的土地使用权以出让方式供应的，应当根据土地面积、剩余土地使用年期、原批准用途、土地开发利用程度、城市规划限制等，参照市场地价水平经专业评估后予以补偿；收回的土地使用权以划拨方式供应的，参照评估的划拨土地使用权价格，核定土地使用者应有权益后予以补偿；确定补偿标准的基准日，原则上应当以行政主体作出收回决定的日期或者以收回土地事宜向社会公告的日期为准。本案双方当事人均认可按照案涉国有土地使用权收回当时的市场价值给予补偿，也均同意通过评估方式确定案涉国有土地使用权的客观合理价格。

华庆公司虽然依法取得案涉国有土地使用权，但没有进行房地产开发项目建设，《阳澄湖保护条例》修改实施后，案涉土地位于阳澄湖水源水质二级保护区域，苏州市相应控制规划也将案涉地块调整为生态绿地，依法也不能再进行新的房地产开发项目建设，故苏州市国土局作为当地土地行政主管部门，依法对案涉国有土地使用权实施收回与补偿行政程序，不违反法律规定，也有利于保障华庆公司合法财产权利。人民法院适用《土地管理法》第五十八条第二款（为修改前条款）有关“给予适当补偿”规定，宜结合我国土地和城市房地产管理法律规定精神以及国家依法保护产权政策，作统一的法律解释，即行政主体因公共利益需要收回国有土地使用权的，收回的土地使用权是以出让方式供应的，应当根据土地面积、剩余土地使用年期、原批准用途、土地开发利用程度、城市规划限制等，参照市场地价水平经专业评估后予以补偿；收回的土地使用权是以划拨方式供应的，参照评估的划拨土地使用权价格，核定土地使用者应有权益后予以补偿；确定补偿标准的基准日，原则上应当以行政主体作出收回决定的日期或者以收回土地事宜向社会公告的日期为准。

最高法判例（2019）最高法行申9069号：闲置土地的认定、收回程序

本院经审查认为，土地资源是宝贵的不可再生资源，我国土地管理法律制度要求十分珍惜、合理利用土地，促进社会经济的可持续发展。在当前工业化和城市化推进的过程中，土地资源的供需矛盾尤显突出，而闲置土地造成的供求不平衡是重要原因之一。《闲置土地处置办法》第二、第八、第十四条规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。闲置土地未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权，但是因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的除外。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。第十三条规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。

通过上述判例的相关内容和《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定，关于收回国有土地使用权的理解和适用，个人认为，收回国有土地使用权涉及房屋的，应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关程序执行。其他情形收回国有土地使用权的，适用土地管理法、《闲置土地处置办法》等相关规定。那么收回国有土地使用权，重点看看适用土地管理法，应当遵循什么样的法定程序呢？

最高法判例（2016）最高法行再80号行政判决：收回国有土地使用权应当遵循法定程序并及时给予补偿

有征收必有补偿，无补偿则无征收。为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，国家可以依法收回国有土地使用权，也可征收国有土地上单位、个人的房屋；但必须对被征收人给予及时公平补偿，而不能只征收不补偿，也不能迟迟不予补偿。通常，征收决定应当包括具体补偿内容，因评估或者双方协商以及其他特殊原因，征收决定未包括补偿内容的，征收机关应当在征收决定生效后的合理时间内，及时通过签订征收补偿协议或者作出征收补偿决定的方式解决补偿问题。征收补偿应当遵循及时补偿原则和公平补偿原则。国家因公共利益需要使用城市市区的土地和房屋的，市、县人民政府一般应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序和方式进行，并应根据《国有土地上房屋征收评估办法》和《城镇土地估价规程》等规定精神，由专业的房地产价格评估机构在实地查勘的基础上，根据被征收不动产的区位、用途等影响被征收不动产价值的因素和当地房地产市场状况，综合选择市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法对被征收不动产价值进行评估，合理确定评估结果，并在此基础上进行补偿。对国有土地上房屋所有权人补偿内容已经包含了国有土地使用权补偿的，对同时收回的国有土地的土地使用权人不再单独给予补偿。

本案中，因实施道路建设改造工程的需要，太原市政府与相关职能部门可以依法收回国有土地使用权，但应当遵循法定的程序和步骤并应依法及时解决补偿问题。在本案中，太原市政府收回安业公司拥有使用权的749.5平方米土地时，既未听取安业公司的陈述申辩，也未对涉案土地的四至范围作出认定，尤其是至今尚未对安业公司进行任何补偿，不符合《土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条以及《征补条例》第八条、第十三条、第二十七条等规定的精神，依法应予以撤销。但考虑到相关道路建设改造工程确属公共利益需要，因此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，对太原市政府以《通告》形式收回安业公司749.5平方米国有土地使用权的行政行为应确认违法。今后如因道路建设改造实际使用安业公司相应土地，安业公司有权主张以实际使用土地时的土地市场价值为基准进行补偿；安业公司也有权要求先补偿后搬迁，在未依法解决补偿问题前，安业公司有权拒绝交出土地。

收回国有土地使用权，应当保障相对人的陈述申辩权，涉及补偿的，应当依法给予补偿，并未涉及其他相关程序的阐述。也尝试查询国有土地使用权收回的相关法定程序，似乎也没有太多相关成文的规定，可见零散分布在地方政府制定的相关规定中。查看土地管理法相关释义认为，因收回土地使用权涉及到对用地单位的权利的剥夺，必须经过一定的法律程序，并经有关人民政府批准。一般来讲，除第二种情况按合同规定外，其他都应由收回单位提出收回国有土地使用权的方案（见上述方案），经依法批准后实施。

那么适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的，程序已经非常明确，不再赘述，这里只写一个个案。

最高法判例（2017）最高法行申7621号：国有土地上房屋被征收时，划拨方式取得的土地使用权如何进行补偿？

关于涉案划拨土地使用权在征收程序中的评估及补偿问题。本案系国有土地上的房屋征收，作出征收决定的市、县级人民政府对被征收人曹洋户应依法给予补偿，其中即包括被征收房屋价值的补偿。《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条规定，被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额，但不考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。基于该规定，被征收房屋价值由两部分组成：一是被征收房屋本身的价值，二是房屋占用范围内的土地使用权价值。
经查，曹洋户于1998年取得案涉房屋所有权和国有土地使用权。登记的土地权利人为曹洋，面积为265.4平方米，用途为商业，使用权类型为划拨。本案的评估机构无论是中泰公司还是苏润公司，在对曹洋户房地产价值的评估中均包含了土地使用权价值，发生争议的是如何对案涉划拨取得的土地使用权进行计价补偿。
根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等规定，我国目前城市规划区国有土地使用权的取得包括出让和划拨两种方式，相应地可区分为出让土地使用权和划拨土地使用权。其中，《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条、第二十三条第一款分别对“土地使用权出让”和“土地使用权划拨”作出了明确规定。土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者的行为。出让土地使用权和划拨土地使用权，依据《中华人民共和国物权法》的相关规定，都属于财产权，属于用益物权的一种。两者的主要区别在于，划拨土地使用权取得时没有向政府缴纳土地使用权出让金。因此，划拨土地使用权相较出让土地使用权，其权利并不完整并受到一定限制。这点在对划拨土地使用权价格的评估中也有体现。
根据《城镇土地估价规程》的规定，该规程所指土地价格，其权利特征是出让土地使用权。划拨土地使用权价格是其特殊形式。划拨土地使用权价格与土地使用权出让金之和为出让土地使用权价格。本案评估机构实际采取的就是“出让土地价格?出让金=划拨土地价格”的方法。对于扣减的出让金，《划拨土地使用权管理暂行办法》第二十六条规定，土地使用权出让金，区别土地使用权转让、出租、抵押等不同方式，按标定地价的一定比例收取，最低不得低于标定地价的40%。标定地价由所在地市、县人民政府土地管理部门根据基准地价，按土地使用权转让、出租、抵押期限和地块条件核定。
《江苏省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》作出了类似规定，即补交土地使用权出让金不得低于地块标定地价的40%。本案是国有土地上的房屋征收，征收的实质就是国家为了公共利益的需要在法定情形下运用一定的行政强制性权力对私人财产的购买。因征收，本案被征收人的房屋所有权和土地使用权的权属主体将发生变更，被征收人失去相应的权利并因此而获得补偿。因此，本案的征收属于《划拨土地使用权管理暂行办法》第七条第一款所界定的“土地使用权转让”，即“土地使用者将土地使用权单独或者随同地上建筑物、其他附着物转移给他人的行为”。本案评估机构对划拨土地使用权作出的估计以及原审法院据此判决的补偿金额，具有法律依据。