当“临时机构”、“派出机构”或“内设部门”违反规定，实施了所谓“行政行为”，侵害了行政相对人或利害关系人的合法权益，不管是以自己名义实施的，还是以组建或设立他们行政机关名义实施，受害人都有权依据法律规定，以该行政机关为被告向其主张自己权利。
案情回顾
为整治违建，长沙市雨花区黎托街道办事处设立了“黎托街道依法整治违法违章建筑工作领导小组办公室”(下称“两违办”)。两违办向唐某某发出长沙市雨花区违法违章建(构)筑物责令限期拆除通知书(下称拆违通知书)，认定其位于黎托街道粟塘社区罗家园搭建的建构筑物属于违章建筑，违反了城乡规划法第四十条第一款等有关规定，责令于2012年3月5日前自行拆除上述违法建构筑物，逾期未自行拆除的，将组织相关部门强制拆除。
唐某某不服，诉至该市雨花区人民法院。后法院判决长沙市雨花区违法违章建(构)筑物责令限期拆除通知书违法。
律师说法
征收拆迁或者查处违法建筑时，诸如“拆迁指挥部”、“征收拆迁办公室”、“(临时)办公室”、“协调小组”这样主体层出不穷，他们以自己名义下文件、发通知、签协议。可一旦出现问题或者发生纠纷，要么已经人去楼空，要么互相推诿，难以找到负责任的单位或人员。
那么，这些临时机构、派出机构以自己名义实施的行为究竟合不合法？如果不合法，作为行政相对人的被征收人、被处罚人一方的权益遭受了损害，又应该去找谁主张呢？
征收拆迁、查处违法建筑等属于行政行为。行政法上，行政行为是指行政主体行使行政职权，作出的能够产生
行政法律效果的行为。
一个行政行为若要合法有效，应当同时具备四个要素，即该行政行为要做到“主体合法”“符合行政主体的权限范围内”“内容合法、适当”“符合法定程序”，四者缺一不可。
案例中，“两违办”做出的拆违通知书之所以被判违法，原因在于其实施主体不具备合法性，缺少相应行政职权。合法的行政行为是由行政机关实施的，但并非任何行政机关对任何事项都具有行政主体资格，也并非行政机关做出的所有行政行为都合法，行政主体合法是行政行为合法的必要条件。
行政主体合法是指实施行政行为的组织必须具有行政主体资格，能以自己的名义独立承担法律责任。当然判断行政主体是否合法，需要结合该主体实施的具体行政行为所针对的事项和及其是否具有管理权限来加以综合判断。
由于行政机关是拟制的机关法人，不能像自然人一样的思考和做出行为动作，需要由具体的公务员代表它行使相应职权。
甚至，有时还会委托一定的其他机关或组织行使职权。为规范执法行为，执法主体应当做到以下三方面的要求：
一是行政机关设立要合法。就是说该机关设立要有
法律法规规定作为依据。同时，还要依法经过相关单位的设立审批。如各地规划局之所以能够成为城乡规划主管部门，拥有城乡规划许可权和对违反规划的行为查处权，除了是因为城乡规划法第十一条明确授权以外，还经过审批取得了机构编制，领取了组织机构代码证。
二是执法人员要合法。
行政执法过程中，工作人员代表的不是他自己个人，而是行政机关，他的言行关乎政府和国家形象。所以，他们应该是经过考核合格，具备相应职业技能和职业素养的人员。
如广西壮族自治区行政执法程序规定(1997年广西壮族自治区人民政府令第13号)第十条和第十三条规定，行政执法人员必须是“正式在编人员”“并具有对相对人直接行使行政执法权的职责”“经培训、考核，通过资格审查”，领取了行政执法证件，要持证上岗。
三是涉及委托执法的，委托行为要合法，尤其是受委托人要符合规定。如
行政处罚法第十八条规定，行政处罚不能委托给个人实施，委托其他组织的，该组织要符合该法第十九条规定。
比照上文描述，“临时机构”、“派出机构”或“内设部门”显然不是适格的行政主体，因为，他们没有经过依法设立审批，不是独立的法人单位或组织，不具有独立的主体资格和责任能力，其属下的工作人员大部分没有相应执法资格。
另外，根据行政处罚法第十五条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。
从关于执行若干问题的解释(下称解释)第二十条和第二十一条规定，可以推断出，“临时机构”、“派出机构”或“内设部门”在法律法规没有授权的情况应该以组建或设立他们行政机关名义做出。当然，前提是该行政机关本身也应该具备相应行政权，否则，即便以该行政机关名义做出的行为也不合法。
具体到案例中，“两违办”下发拆违通知书而言，设立“两违办”的黎托街道办本身就没有规划查处权，正如(47号)判决书所述“城乡规划法第六十四条和长沙市城市管理条例第二十九条规定，责令拆除违章建筑的行政处罚决定应由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门或城市管理综合执法部门作出”。所以，“(两违办)无权作出拆违通知书”。
当“临时机构”、“派出机构”或“内设部门”违反规定，实施了所谓“行政行为”，侵害了行政相对人或利害关系人的合法权益，不管是以自己名义实施的，还是以组建或设立他们行政机关名义实施，受害人都有权依据解释第二十条和第二十一条之规定，以该行政机关为被告(解释第二十条第三款规定情形除外)，向其主张自己权利。
经验提示
作为组建或设立“临时机构”、“派出机构”或“内设部门”的行政机关，应当从其设立到运行各个环节，都要加强对监管，尤其是执法人员选用和管理，切勿遇事就用“临时工”顶替。
“临时工”执法问题已经饱受社会诟病，一是用临时工“执法”，本身就已违法;二是临时工也是单位聘请人员，他的“执法”视为职务行为，因该行为给他人造成损害的，依法还是由单位承担责任。所以，行政机关不要寄希望于临时工可以去祸消灾，也不要幻想临时机构一旦解散，就无后顾之忧。
作者简介
张志同
北京京润律师事务所主任
中国社会科学院法学所硕士研究生实践导师
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