政府规划调整不构成对无偿收回土地的阻却事由

最高法院案例:在已经构成闲置土地情形下，政府规划调整不构成对无偿收回土地的阻却事由

【裁判要旨】

对于国有建设用地使用权人超过有偿使用合同或者划拨决定书约定的动工期限未动工开发，满两年的要无偿收回；但如果是属于政府及政府有关部门的原因或者不可抗力导致开发延迟的，则应当采取延长动工开发期限、调整土地用途规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回、置换土地等方式处置，以促进国有建设用地的有效利用。如果国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期未动工开发已满两年且无任何正当理由，则已经符合《闲置土地处置办法》规定的无偿收回土地的条件，其后的未动工开发则属于该闲置状态的持续。在已经构成闲置土地的情形下，即使再出现政府调整土地用途规划或者不可抗力等情形，也不构成对无偿收回土地的阻却事由。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

本院经审查认为，土地资源是宝贵的不可再生资源，因此我国土地管理法律制度要求十分珍惜、合理利用土地，促进社会经济的可持续发展。在当前工业化和城市化推进的过程中，土地资源的供需矛盾尤显突出，而闲置土地造成的供求不平衡是重要原因之一，2012年修订的《闲置土地处置办法》在闲置土地的界定、闲置土地的处置程序、闲置土地的预防和监管方面作出明确和完善。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条及《闲置土地处置办法》第十二、十三、十四条的规定，未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权，但是因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的除外。根据《闲置土地处置办法》第八条的规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情形。根据上述规定，对于国有建设用地使用权人超过有偿使用合同或者划拨决定书约定的动工期限未动工开发，满两年的要无偿收回；但如果是属于政府及政府有关部门的原因或者不可抗力导致开发延迟的，则应当采取延长动工开发期限、调整土地用途规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回、置换土地等方式处置，以促进国有建设用地的有效利用。如果国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期未动工开发已满两年且无任何正当理由，则已经符合《闲置土地处置办法》规定的无偿收回土地的条件，其后的未动工开发则属于该闲置状态的持续。在已经构成闲置土地的情形下，即使再出现政府调整土地用途规划或者不可抗力等情形，也不构成对无偿收回土地的阻却事由。

本案中，县国土局与圣安公司于1999年8月23日签订《国有土地使用权出让合同》，约定公司受让涉案地平方米的国有土地使用权，并要求圣安公司于2001年8月30日以前竣工。1999年8月25日，县土地管理局作出定土管（1999）16号《关于同意转让划拨国有土地使用权给海南实业有限公司的批复》，要求自批准之日起六个月内涉案地动工建设。同年9月6日，定安县政府决定将上述国有土地使用权出让给公司作为兴建项目使用。2000年1月，圣安公司分别取得涉案土地《建设用地规划许可证》和《国有土地使用证》。但是直至2007年政府停止受理对土地的报建时，公司一直未开发建设案涉土地，符合《闲置土地处置办法》有关闲置土地的规定。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第一款的规定，非因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，超过动工开发日期满2年未动工开发的，市、县、自治县人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权。公司土地闲置行为的持续状态从2000年一直持续到2007年，且至今圣安公司未提供证据证明其有申请报件或开发的相关材料，其土地闲置行为一直处于持续状态，定安案县政府作出收回土地决定，符合上述规定。二审判决驳回公司的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。

公司主张，涉案土地因规划调整导致无法动工开发，属于法定不予无偿收回情形。如前所述，在县政府2007年对案涉土地进行规划调整之前，案涉土地已经符合无偿收回的条件。县政府作出的土地规划调整行为，并不构成对涉案闲置土地无偿收回的阻却。根据《省闲置土地认定和处置规定》第十四条的规定，因政府原因造成土地闲置，有确定的起止时间的，可以扣除政府原因造成的土地闲置时间，扣除后仍符合闲置土地条件的，可以认定为非政府原因造成土地闲置。根据该条规定，在出现政府原因之前已经构成土地闲置的，当然不需要讨论是否需要予以扣除的问题。公司的该项主张缺乏事实和法律根据，本院不予支持。公司还主张行政处罚时效届满，县政府对涉案土地丧失处罚权。根据《闲置土地处置办法》的规定无偿收回闲置土地的行为，属于行政处罚，应当适用行政处罚法的相关规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。虽然县国土局2015年才对公司闲置土地的行为进行调查，但公司对案涉土地延迟开发的行为一直处于连续状态，其违法行为应当从其延迟开发行为终了之日起计算。虽然公司称自2007年起县政府已停止对案涉土地的报建，但公司亦未提交任何证据证明其在2007年之后有向政府相关部门申请报建或实施动工开发的相关准备工作，其明显不具备动工开发的意愿。公司认为定案县政府无偿收回决定超过法定期限的主张，没有法律根据，本院亦不支持。

应当指出的是，处置闲置土地的根本目的是为了促进土地利用，促进节约集约用地。政府及政府相关部门应当主动履责，依法及时处置闲置土地行为。根据《闲置土地处置办法》第二十九条的规定，国土资源主管部门应当履行闲置土地监督检查职责，在闲置土地调查、认定和处置工作中徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的，要依法追究法律责任。本案中，定案县政府在圣安公司长达七年未开发、未报建的情况下，未及时收回涉案闲置土地，存在不及时履行法定职责的情形，是导致案涉土地长期闲置、形成本案诉争的原因之一。县政府在2007年对包括案涉土地在内的土地实施规划调整之前，既未听取公司的意见，亦未采取收回案涉闲置土地或其他措施，程序上亦存在不当之处。本院对上述问题一并予以指正。