征地拆迁领域，哪些内部行政行为具有可诉性？

征地拆迁领域，哪些内部行政行为具有可诉性？

在行政法领域中，以行政行为所针对的问题是属于对社会上的管理事务还是行政主体自身内部管理事务为标准，可以将行政行为分为外部行政行为和内部行政行为。外部行政行为是指行政机关依照管理权限对社会上行政管理事务所实施的行政行为。外部行政行为有的是抽象行政行为，而大量的是具体行政行为。内部行政行为是指行政机关根据职能职责对本机关内部行政事务管理所实施的行政行为。内部行政行为不仅包括对本机关内部机构的设立撤并或对某个公务人员实施的奖励、处分、任命等，而且还包括行政机关依照法律法规所赋予的职能职责对其下属机构所进行的监督管理行为。例如上级机关对下级机关进行的工作上的批准、命令以及指示、批复等。

具体到征拆领域，因其涉及的部门多、程序多，相对比较复杂，在正式的决定作出之前会存在同一行政机关内部多次不同阶段的行为，上下级机关之间的请示、批复行为，平级机关之间的建议、同意等诸多内部行为，这些内部行为理论上不属于法院的受案范围，因为其对外并没有产生法律效力，对行政相对人的权利义务不产生实际影响。但是，当内部行政行为被相对人知悉，并被付诸实施，对相对人的权利义务产生了实际直接的影响，如果还不可诉就会导致行政权滥用，给相对人的权益造成侵害。

1、所有外化的内部行政行为都可诉吗？

答案是否定的，内部行政行为形式外化不具有可诉性，实质外化才具有可诉性。其实，内部行政行为不可诉主要的理论根据是产生于德国的特别权力关系理论，该理论认为行政机关为实现特定的行政目的或履行其行政职能，而对其内部公务人员的管理行为如录用、考核、任免、处分、奖惩等，都属于特别权力行为，这种行为由于特别的法律关系而具有概括的强制权力，内部工作人员对于这些决定或命令只能服从，其结果是上述内部行政行为不适用法律保留原则，权利人的利益受该类行为侵害时无法寻求司法的保护与救济。后来，特别权力关系理论的适用范围进一步扩大，将国家与公务员之间的特别权力关系扩展到了其他领域，其中就包括上下级行政机关之间，对我国行政立法及司法均产生了极为深刻的影响。

《行政诉讼法司法解释》第一条规定：对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为不属于法院的受案范围。该条规定成了内部行政行为不具有可诉性的依据。从该条法律规定，我们也可以看出，“实际影响”是我国行政诉讼制度中判断行政机关作出的行为是否可诉的标准之一。根据最高院的相关观点，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为主要是指还没有成立的行政行为以及还在行政机关内部运作的行为。将这类行为排除在行政诉讼的范围之外，是因为行政诉讼的一个重要的目的就是消除非法行政行为对行政管理相对人的权利义务的不利影响，如果某一行为没有对行政管理相对人的权利、义务产生实际影响，提起行政诉讼就没有实际意义。很明显，最高院将“不产生实际影响”的行为分为两类：一类是没有成立的行为；另一类是还在行政机关内部运作的行为。

关于实际影响的判断标准，主要存在两种观点：主观说和客观说。主观说的观点是，只要当事人主观上认为行政机关的行为对其有实际影响，法院就应当受理相关的行政争议。客观说认为应从客观角度，针对个案进行具体分析进而作出判断法院是否应当受理。我们认为应从客观角度分析，因为实际影响规定的初衷在于排除未成立的行为和还在行政机关内部运作的行为进入司法程序，维护行政机关的独立性。如果从主观角度进行判断，大量没有必要用司法手段解决的行政争议就涌入法院，造成司法资源的浪费。

2、征拆领域，哪些外化的内部行政行为可诉？

征收拆迁关停案件，根据多年的实践经验我们认为对外产生效力的会议纪要可诉，公告的土地征收批复可诉。

会议纪要是否具有可诉性，我们认为应当根据具体的条款内容做分析。实践中主要有两种典型的可诉会议纪要。第一种，直接依据会议纪要作出具体行为。实践中有的机关在作出会议纪要以后，不再作出将会议纪要外部化的行为，而是依据会议纪要直接实施。对于这种情况，我们认为会议纪要已由内部行为转为具体的外部行为，当事人对此不服的可直接对作出会议纪要的部门提起诉讼。第二种，下级机关根据会议纪要作出决定。对于实践中下级部门依据会议纪要的要求，以自身名义作出书面决定并送达的情形，我们认为也可直接以下级机关作为被告提起诉讼。

关于土地征收批复，我国现行的土地征收流程主要包括申请征收的地方政府报批、农用地转建设用地审批、土地征收审批、土地征收公告等程序。其中，土地征收审批是国务院或省政府对下级机关是否同意其用地申请的批复行为，一直被视为内部行政行为，而土地征收公告则一直被视为申请征收土地的政府作出的直接面向公民的外部行为。

上级机关的土地征收审批决定一旦作出，就已经意味着土地权属的变化，此时公民的权利义务已受到影响，而后续的土地征收公告行为，仅是在征收决定的内容范围内进行的公示，并不会产生超出原有征收审批范围对被征收人产生新的权利义务，其公告行为可以视为将土地征收决定送达给当事人的一种方式，而对被征收人权利产生根本决定性作用的还是土地征收决定。因此，土地征收批复虽然是行政机关就行政事项作出的内部审批行为，但已实际对被征收人的相关利益产生影响，因而应当认定为可诉的行政行为。

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