行政委托的实质是行政职权的转移

行政委托的实质是行政职权的转移

当前，行政委托在法律层面没有明确的界定，既没有统一、系统的规范体系，其所涉的条文也没有明确它的具体内涵。主要涉及讨论的条文有《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款，《中华人民共和国行政处罚法》第十八条、第十九条，《中华人民共和国行政许可法》第二十四条。我国行政法学者对行政委托的内涵理解大多从相关的零散条文中推导出来。姜明安主编的《行政法与行政诉讼法》中认为，行政委托是指行政机关委托行政机关系统以外的社会公权力组织或私权利组织，以该行政机关的名义行使某项行政职能、办理某种行政事务，并由该行政机关承担相应法律责任的制度。从上述表述看，其具有如下特点：1.委托主体是行政主体，包括行政机关，以及法律法规授权的组织。2.受委托主体不限于行政机关，包括国家行政机关以外的组织和个人。3.委托事项为国家公权力，即委托行使的是某项行政职能、办理某种行政事务。行政委托的核心是转移部分原来属于国家本身的行政法上的权限或权能。这是行政委托的实质要件。4.委托责任。受委托组织以委托行政机关的名义实施行政管理行为，并由该委托行政机关承担相应的法律后果和责任。即委托他人行使公权力，但行为责任仍归属于委托方。

可见，行政委托是一种行政体制内的权力组织方式，其实质要件在于委托的内容为国家公权力，该制度的核心是行政权力转移而责任归属不变。行政委托的事务从性质上看是行政行为，即由委托人行使的行政委托行为必然与特定行政相对人发生行政法律关系，并对特定行政相对人的权益产生直接影响。行政委托的特点，在于受委托者依据委托，代替委托方行政机关实施了行政职权和行政管理行为。

二、委托房地产价格评估机构的事项仅为专业性房屋价值评定，并非委托其实施行政职权或行政管理行为，不属于行政委托行为

《国有土地上房屋征收评估办法》第六条中虽然规定，房屋征收部门作为委托人，与房地产价格评估机构签订房屋征收评估委托合同。但该委托不符合提起行政诉讼的行政委托的实质要件，不属于行政委托行为，不可诉。主要理由如下：

1.房地产评估机构由被征收人协商选定，不是房屋征收部门依职权确定的

在房屋征收中，房屋的评估价值是房屋补偿的重要依据，对当事人权益影响重大，所以，对房地产价格评估机构的选定尤为慎重，法律法规对其资质、选定程序都有专门的规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定:“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位个人不得干预。”《国有土地上房屋征收评估办法》第四条具体解释了在协商不成的情形下，房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。可见，房地产评估机构是由被征收人协商选定的，不是房屋征收部门依职权确定的。在委托评估机构过程中，房屋征收部门和被征收人处于平等主体地位，委托行为不是行政机关单方依职权作出的，不具有行政行为特征。

2.委托事项为房屋价值评估，不属于行使行政职权或行政管理的行为

根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二条、第三条规定，房地产价格评估机构接受委托后，开展房屋征收评估、鉴定工作，评估被征收房屋价值，测算被征收房屋类似房地产的市场价格。据此规定，被委托评估机构进行的是评定被征收房屋价值的行为，形成的评估结论是征收补偿过程中的重要参考数据。但该评估机构接受委托的事项属于专业性房屋价值评定行为，不是代替房屋征收部门行使行政管理职权的行为，其与当事人之间没有形成行政法律关系。且该评估结论只是房屋补偿中的一项依据，并没有对当事人权益造成直接的、最终的影响。该行为系房屋征收过程中的一种程序性行为，其结果将被后续的房屋征收补偿行为所吸收。对当事人权益造成直接最终影响的是，房屋征收部门与被征收人之间最终达成的征收补偿协议。故权利人可通过房屋征收安置补偿主张自己的权利，委托评估机构行为不具有独立的可诉性。综上，委托评估中委托事项不涉及行政职权的转移，不符合行政诉讼中行政委托的实质要件。

3.评估机构以自己名义作出评估报告，并对该报告负责

根据《国有土地上房屋征收评估办法》第三条规定：“房地产评估机构、房地产估价师，房地产专家评估委员会应当独立、客观、公正的开展房屋征收评估、鉴定工作，并对出具的评估鉴定意见负责。”第十七条规定：“整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产评估机构公章。”据此规定，房地产评估机构是以自己名义实施房屋评估工作，并对形成的评估报告负责。但在行政委托制度中，受委托组织应以委托行政机关的名义实施行政管理行为，并由该委托行政机关承担相应的法律后果和责任。故房屋征收中的房地产委托评估行为也不符合行政委托制度中的责任承担要件规定。

三、房屋征收部门委托房地产评估机构的评估行为虽不可诉，但其有自身体系内的救济渠道

根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政复议法》中有关规定，行政复议、行政诉讼针对行政行为合法性进行审查。行政行为是指行政主体在行使行政职权，进行行政管理过程中实施的，能够产生行政法律效果的行为。这里能够引起行政复议、行政诉讼的是对当事人产生影响的行政行为。所以，即使是因行政委托引起的行政诉讼，审查的也是受托方代为委托行政机关实施的行使行政职权或行政管理行为，而不是行政委托本身。房屋征收部门虽然与房屋评估机构形式上签订有委托合同，但因该委托事项不发生行政权力转移，不符合行政委托的实质要件，故不属于行政委托行为，不应被纳入行政复议、行政诉讼受案范围。

虽然委托评估不属于行政诉讼范围，但并不表示当事人如对评估报告有异议而无法救济，房屋评估体系中规定有相应救济渠道。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第十九条：“被征收人或者房屋征收部门对评估报告有疑问的，出具评估报告的房地产价格评估机构应当向其作出解释和说明。”第二十条：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题。”第二十二条：“被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。”根据上述规定，如对评估报告有异议，当事人可向原房地产评估机构申请复核评估，对复核评估仍有异议的，可向当地评估专家委员会申请鉴定。可见，对评估报告有异议的，法律法规中规定有其体系内特有的救济渠道。当事人应以此方式行使其相应的救济途径。

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