浅议行政复议法的修改和完善

浅议行政复议法的修改和完善

一、行政复议的概念及功能

行政复议，是指行政机关在当事人的申请和参加下，并按照行政复议程序对具体行政行为进行合法性和适当性审查，并作出行政复议决定的行政行为。行政复议主要有以下三个方面的功能：

（一）内部自我监督

行政复议机关是行政机关的一个纠错机构，其负责受理、调查、审理，并根据审查情况依法做出复议决定，是上级行政机关对于下级行政机关进行的一种全面有效的监督，有效的发挥出依法行政的作用。

（二）行政救济功能

当行政相对人认为自己的合法权益遭到行政机关所做出的违法或不当行政行为侵害时，有权提出申请，由行政复议机关对该具体行政行为进行审查，对确有不当的行政行为采取一定的纠正措施，充分保证了行政相对人在合法权益遭到侵害时的救济途径。

（三）定纷止争功能

行政相对人认为因为行政机关作出的具体行政行为侵害了自己的合法权益而提出行政复议，行政复议机关通过对行政复议的审查和处理，做出复议决定，对不当的具体行政行为进行更改或者撤销，以此来解决行政相对人和行政机关之间的矛盾，从而达到定纷止争、维护社会和谐的目的。

二、我国现行行政复议制度中存在的缺陷

现行的行政复议从行政相对人提出行政复议，到处理行政复议的部门、复议人员专业素质、所适用的法律法规的设定、行政复议与行政诉讼衔接等方面均存在缺陷。以及新修订的行政诉讼法第二十六条第二款关于行政复议机关作共同被告的规定可能增加行政复议机关应诉的负担，容易导致行政复议机关拒绝收案等现实问题，最终影响公共利益。

（一）缺乏独立统一的行政复议机构

根据规定，行政复议机构，是指由行政复议权的行政机关内部设立的一种专门负责行政复议案件的受理、审查和裁决工作的办事机构。但是行政复议机构是各级人民政府或各行政职能部门的内部机构，两者之间存在着实质上的隶属关系，各行政职能部门根据自己工作中的实际需要设立行政复议机构，缺乏一套具有普遍性的统一体系，从根本上否定了我国行政复议制度的独立性。由于存在隶属关系，行政复议的机构将不可避免地要受到其自身行政首长及上级行政机关指示的影响而直接影响其在行政复议活动中积极、主动地发挥作用，也导致公民对复议机构的信任度不高。

（二）行政复议人员素质参差不齐

行政复议是解决不平等主体之间的纠纷，其工作人员应具有较强法律性和专业性、职业道德、经验经历等多方面的素质都有较高的要求以求正确处理纠纷。目前，虽然各级行政复议机关对行政人员的配备、充实、调剂有规定，以确保行政复议机构的办案能力与工作任务相适应，但在实践中很多地区，特别是基层行政部门由于人员编制有限，虽然成立了专门的行政复议部门，但是行政复议工作人员往往由其他部门的行政工作人员兼职，专业的行政复议工作人员普遍缺乏，很难顺利开展工作，甚至会导致部分地区行政复议制度形同虚设。

（三）行政复议受案范围过于狭窄

行政复议一般是针对具体行政行为，虽然对部分的抽象行政行为也划归为行政复议的受案范围，但仍不完善，导致行政复议很难发挥出作用与价值。实践中违法或不当的抽象行政行为频频发生却没有完善的复议机制予以纠正，严重影响了我国社会的安定和谐，此外，我国部分地区地方主义保护以及部门保护主义严重，在一定程度上影响了抽象行政行为的正确制定。

（四）行政复议程序在立法上存在根本性缺陷

在行政复议领域内，程序是看得见的正义，确保程序正义是首要任务。每一位与行政复议相关的行政相对人都有权自由表达自己的意见、有权对于行政复议的各个环节进行了解知情、同时有权自由选择参与行政复议听证，即实现行政复议领域内的程序正义要首先保证其各个环节的公开透明，拒绝任何情况下的“暗箱操作”成分。但是实践中，复议程序简易，原则上采用“书面审查”的方式，必要时可听取相对人意见。虽说是为了提高效率，因其重视度不够，普遍地存在群众的信任度不高，造成了实践中出现的“造法易、执行难”的局面。行政复议这种只重工作效率而轻视行政相对人应有权利的立法缺陷直接导致行政复议几乎完全由行政复议机关一方单独处理，与看的见的程序正义背道而驰。

三、完善我国现行行政复议制度的建议

（一）设立独立的政复议机构

行政复议机构的地位，使之行使权力受到限制，解决的办法就是尽快建立独立的行政复议机构，使行政复议机构摆脱与行政部门的隶属关系，不断的提升行政复议机构的独立性，维护行政复议工作的公正性。同时，摆正行政复议机构的位置，重新定位其价值取现，重点不应将其局限在“内部监督”而应当是“权益救济”。真正将行政复议从思想上独立出来，只有在保证行政复议制度的独立健康发展的基础上，才能真正发挥行政复议应有的重要作用，最大限度地保护行政相对人的合法权益。从而增加公民对行政复议的认可，从而提升政府的公信力。

（二）提升行政复议人员的专业水平和法律素养

对复议的人员应考虑将司法考试与行政复议人员的选拔相结合，促进行政复议岗位法律化，有效保证行政复议工作人员的素质，以期能够公平公正的开展复议工作，在复议工作中真正做到具体问题具体分析，从而保证复议结果的合理性，保障行政相对人的合理诉求。其次应对上岗的行政复议工作人员进行统一的专业培训，强化工作人员在处理行政争议时的专业素质；最后，加强群众监督，以此来强化复议工作人员的职业素养，促使其居中裁判，公开透明地处理各类行政复议案件。

（三）合理拓宽行政复议的受案范围

解决了行政复议机构的地位、人员问题，应当解决行政复议的受案范围狭窄的问题。首先尽快将更多抽象行政行为通过立法的方式纳入行政复议范围内。我国应尽可能地将地方政府规章、部门规章等抽象行政行为尽快纳入行政复议的受案范围，以更全面地保护行政相对人的合法权益。其次对行政机关内部产生重要影响的行政处分、人事处理决定等内部行政行为也应纳入行政复议的受案范围。通过行政复议对行政处分、人事处理决定等内部行政行为进行认定可以在一定程度上减少我国信访部门的信访压力，同时也可以进一步完善行政复议制度的适用范围。

（四）大力完善行政复议程序上的相关立法问题

首先改变传统以“书面审查”为主的审理模式，建立“公开听证为主，书面审查为辅”的审理模式，允许行政相对人参与听证并根据自由意志提出相关意见，保证其在行政复议过程中的知情权。其次，对于和行政复议有直接利害关系的第三人提出的参与听证申请，行政复议机构也应允许，并同样保证其在复议过程中的合法权利，以期最大限度地保证复议结果的公正性。再者可以参照人民法院审理案件采用的人民陪审制度，我国可以效仿我国诉讼制度中关于人民陪审员的规定，在行政复议过程中设置陪审员制度，真正做到“将权利运行在阳光下”。同时复议人员也应当有回避的制度予以支持，最大限度的保证正义性。

四、结语

行政复议制度的重要性不言而喻，受制于我国目前多方面的局限性，其远远限制了其应发挥的价值与作用。长远来看行政复议机构的独立性必须得到解决，复议人员的专业素质也必须得到提高，以及不能够因为简单的追求效率而忽略应有的正义。相信随着我国社会和法治建设的不断进步，行政复议制度会越来越趋于完善，真正发挥出其应有的重要作用。
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