政府可否无偿收回划拨土地?是否需给予补偿

政府可否无偿收回划拨土地?是否需给予补偿

政府收回划拨土地的行为未造成地上建筑物损失的，无需给予补偿。

政府收回划拨土地相关的两个裁判规则：（1）政府无偿收回划拨土地时依法只应对其地上建筑物、其他附着物予以适当补偿，未造成地上建筑物、其他附着物损失的，无需给予补偿；（2）政府无偿收回划拨土地时未对其地上建筑物、其他附着物予以适当补偿的，收回土地决定应予撤销。

人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求无偿收回划拨土地使用权时，没有证据证明收回划拨土地使用权的行为造成地上建筑物、其他附着物损失的，人民政府无需给予补偿。

一、市国土局将7000平方米土地无偿划拨给开发公司，开发公司自2003年领取国有土地使用权证后一直未开发利用。

二、市人民政府、市国土资源局以城市建设及公共利益需要为由，收回开发公司的划拨土地使用权。公司向市国土资源局提出申请，主张目前案涉国有土地使用权的产权属于公司所有，要求政府进行补偿。

三、公司向中院提起行政诉讼，请求判令：市人民政府、市国土资源局支付收回土地使用权补偿款1317万元。中院判决驳回公司的诉讼请求。

四、公司不服，上诉至高院，主张市人民政府因公共利益收回土地使用权，应根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定依法予以补偿。广东高院判决驳回上诉，维持原判。

五、公司仍不服，向最高法院申请再审，主张案涉划拨土地使用权应属于公司，市人民政府应向公司支付补偿款。最高法院裁定驳回公司的再审申请。

最高法院认定市人民政府、市国土资源局无需就收回案涉划拨土地使用权的行政行为向广建公司支付补偿款的原因在于：

《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定：“对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”据此，政府无偿收回划拨土地使用权的补偿对象是地上建筑物及其他附着物。

案涉划拨土地使用权登记在开发公司名下，开发公司一直未对该土地进行动工开发，没有证据证明市人民政府、市国土资源局收回案涉划拨土地使用权的行为造成地上建筑物、其他附着物损失的事实。因此，市人民政府、市国土资源局根据城市建设和公共利益的要求无偿收回案涉划拨土地使用权时，无论案涉划拨土地使用权是否归属公司所有，均无需支付补偿款。

在人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求无偿收回划拨土地使用权时，划拨土地上未建有任何建筑物、附着物，人民政府无需支付任何补偿；而如果划拨土地上建有建筑物、附着物，人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。因此，当事人取得划拨土地使用权后应及时进行开发建设，充分利用土地。

《中华人民共和国土地管理法》第五十八条有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：

（一）为公共利益需要使用土地的；

（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；

（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；

（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；

（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。

对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条便的规定予以出让。

无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。

根据本案当事人的诉辩意见，各方当事人对市人民政府、市国土资源局收回涉案划拨土地使用权的行政行为并无异议，其争议主要在于市人民政府、市国土资源局是否应就收回涉案划拨土地使用权的行政行为向广建公司支付补偿款。

开发公司系根据府发[1992]84号《关于将市区土地划拨给开发公司开发利用的通知》、地征[1993]97号《关于划拨市区土地开发使用权的通知》等文件，于1993年领取府国用（1993）字第号《国有土地使用证》，无偿取得了涉案划拨土地使用权。至今，涉案划拨土地仍登记在开发公司名下，且开发公司未对该土地进行动工开发。

依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条，“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”；以及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条，“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。

对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿”等规定，基于本案中开发公司系无偿取得涉案划拨土地使用权，且没有证据证明收回涉案划拨土地使用权的行为造成地上建筑物、其他附着物损失的事实，

市人民政府有权根据城市建设和公共利益的要求无偿收回涉案土地使用权，无需支付补偿款。因此，无论公司是否与开发公司为同一主体，涉案划拨土地使用权是否归属公司所有，均不影响对市人民政府作出无偿收回涉案划拨土地使用权且不予支付补偿款的这一行政行为合法性的认定。故公司以有新的证据足以推翻原判决为由申请再审，事实和法律依据不足，本院不予支持。

涉案土地原为政府无偿划拨的国有土地，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定：‘对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其他地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。’涉案房屋拆迁补偿协议约定补偿的购房款和搬迁奖励费并不涉及土地补偿款。委托评估机构作出的评估报告，将绝大部分拆迁补偿款评估为土地补偿款，混淆了土地使用权性质，本院不予认可。”

根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地使用权是否属于无偿取得，取决于土地使用权人取得该土地使用权时，是否向国家缴纳了相应的土地使用权费用，即土地出让金。使用权人是否基于土地使用权转让合同之外的其他民事合同履行义务、支付对价，不应当影响对土地使用权的取得是否为有偿取得的判断。

土地的使用权取得并非无偿，进而要求景泰县政府向其支付收回土地使用权的补偿，缺乏法律依据。按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定，无偿取得的划拨土地使用权停止使用的，相关人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让；无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，应当根据实际情况给予适当补偿。

根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款（二）项规定：为公共利益或城区改建，需要调整使用土地的，可以收回国有土地使用权，收回国有土地使用权的对土地使用权人应当给予适当补偿。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定：无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。

因本案涉及的7628.32平方米的土地为国有划拨土地，无偿收回时依法只对其地上建筑物、其他附着物予以适当补偿。且原审已对该宗土地上的建筑物、其他附着物的损失判决予以赔偿。

根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款的规定，收回国有土地使用权如需进行补偿的，补偿对象是土地使用权人。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款规定：‘对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。’第三款规定：‘无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。’由此可见，无偿收回划拨土地使用权时，市、县人民政府根据实际情况应当给予适当补偿的范围也仅是土地使用权人的地上建筑物与其他附着物。”

依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款及第三款的规定，对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。

根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第三款之规定，无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当给予相应补偿。而本案中人民政府未对本案所涉的房屋进行任何补偿，故其作出《关于收回公司国有土地使用权的决定》中涉及该房屋占用范围内的土地，属违反法定程序，应予撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律法规错误，依法改判。”

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