收回国有土地使用权如何补偿？

收回国有土地使用权如何补偿？

公司诉市人民政府收回国有土地使用权决定案【(2016)最高法行再80号】

基本案情

安业公司于2004年4月和2005年10月先后办理的《国有土地使用证》，并于2006年3月1日办理了《房屋产权证》。太原市政府为实施解放南路长治路改造道路建设，于2014年4月4日发布政收告〔2014〕018号《市人民政府为实施平改建设涉及收回国有土地使用权的通告》（以下简称《通告》）。该《通告》告知各有关单位和住户，市政府决定收回平改建设所涉及87个单位776.85亩的国有土地使用权。涉及的单位和住户自通告发布之日起15日内带有关土地手续到太原市国土资源局办理土地使用权注销手续；逾期不交回的，将予以注销。《通告》载明所涉安业公司两幅土地的面积分别为7.77平方米、741.73平方米，共749.5平方米。公司对《通告》不服提起本案诉讼，请求依法撤销市政府收回其国有土地使用权的行为。

决定收回平改建设所涉及87个单位776.85亩的国有土地使用权，有明确的南北界线、涉及单位和收回土地面积。收回通告区域内的国有土地，是为实现城市规划而实施道路建设改造工程，属于因公共利益需要使用土地。根据法律规定，经有权机关批准，人民政府可以收回国有土地使用权。

《通告》发布前，相关单位未办理合法的用地规划手续，并未报请市政府批复同意，其收回程序符合法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的规定，依法收回的国有土地，可直接办理注销登记。

因此，《通告》中有关土地使用权注销事项的内容并不违反法律规定。市政府收回公司依法取得的国有土地使用权，应当依照法律规定予以补偿。《通告》中也明确，收回上述国有土地使用权涉及的拆迁补偿事宜按照有关规定依法进行。2014年4月10日《通告》公示后，即于5月7日决定该项目暂缓实施，故未能实际开展补偿工作。公司认为市政府在作出通告前必须落实补偿的主张没有事实和法律依据。据此，一审法院判决驳回公司要求撤销市政府并政收告〔2014〕018号行政征收决定的诉讼请求。安业公司不服，提起上诉，二审法院判决驳回上诉，维持原判。

公司不服一、二审法院判决，向最高人民法院提出再审申请中，请求撤销山西省高级人民法院的终审判决。最高人民法院经听证审查，于2016年5月24日作出（2015）行监字第2102号行政裁定,提审本案。

裁判理由

最高人民法院认为：有征收必有补偿，无补偿则无征收。为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，国家可以依法收回国有土地使用权，也可征收国有土地上单位、个人的房屋；但必须对被征收人给予及时公平补偿，而不能只征收不补偿，也不能迟迟不予补偿。通常，征收决定应当包括具体补偿内容，因评估或者双方协商以及其他特殊原因，征收决定未包括补偿内容的，征收机关应当在征收决定生效后的合理时间内，及时通过签订征收补偿协议或者作出征收补偿决定的方式解决补偿问题。征收补偿应当遵循及时补偿原则和公平补偿原则。国家因公共利益需要使用城市市区的土地和房屋的，市、县人民政府一般应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）规定的程序和方式进行，并应根据《国有土地上房屋征收评估办法》和《城镇土地估价规程》等规定精神，由专业的房地产价格评估机构在实地查勘的基础上，根据被征收不动产的区位、用途等影响被征收不动产价值的因素和当地房地产市场状况，综合选择市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法对被征收不动产价值进行评估，合理确定评估结果，并在此基础上进行补偿。对国有土地上房屋所有权人补偿内容已经包含了国有土地使用权补偿的，对同时收回的国有土地的土地使用权人不再单独给予补偿。对被征收不动产价值评估的时点，一般应当为征收决定公告之日或者征收决定送达被征收人之日。因征收人原因造成征收补偿问题不合理迟延的，且被征收不动产价格明显上涨的，被征收人有权主张以作出征收补偿决定或者签订征收补偿协议时的市场价格作为补偿基准。被征收人对征收补偿决定或者征收补偿协议所确定的补偿金额和其他内容有异议的，可以依法提起行政诉讼。征收机关依法办理相关提存等手续并书面告知被征收人领取补偿款项、使用安置房屋等内容的，被征收人无法定正当理由拒绝领取的，征收机关对诉讼期间被征收财物价格上涨而形成的损失不承担补偿责任。

本案中，因实施平改建设改造工程的需要，市政府与相关职能部门可以依法收回国有土地使用权，但应当遵循法定的程序和步骤并应依法及时解决补偿问题。

本案中，市政府收回公司拥有使用权的749.5平方米土地时，既未听取公司的陈述申辩，也未对涉案土地的四至范围作出认定，尤其是至今尚未对公司进行任何补偿，不符合《土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条以及《征补条例》第八条、第十三条、第二十七条等规定的精神，依法应予以撤销。但考虑到相关建设改造工程确属公共利益需要，因此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，对市政府以《通告》形式收回公司749.5平方米国有土地使用权的行政行为应确认违法。因平改建设改造实际使用公司相应土地，公司有权主张以实际使用土地时的土地市场价值为基准进行补偿；公司也有权要求先补偿后搬迁，在未依法解决补偿问题前，公司有权拒绝交出土地。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第八十九条第一款第二项及《最高人民法院关于执行；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第七十八条之规定，判决如下：

一、撤销省高级人民法院（2015）行终字第50号行政判决和市中级人民法院（2014）行初字第43号行政判决；

二、确认再审被申请人市人民政府并政收告〔2014〕018号《市人民政府为实施改造建设涉及收回国有土地使用权的通告》中有关收回山西省安业集团有限公司749.5平方米国有土地使用权的行政行为违法；

一、二审案件受理费共计100元，由再审被申请人市人民政府负担。

本案评析重点关注最高人民法院在判决书中确立的有关收回国有土地使用权补偿的裁判规则，该裁判规则对国有土地上房屋征收补偿和收回国有土地使用权补偿均具有十分重要的指导意义。下面分而述之：

一、收回国有土地使用权

（一）收回国有土地使用权的情形

国有土地使用权收回是指当出现某种法律事实时，原批准用地的人民政府土地行政主管部门经批准后依法收回用地单位或者个人使用的国有土地使用权。

《中华人民共和国土地管理法》第58条第1款规定：有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：

（一）为公共利益需要使用土地的；

（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；

（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；

（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨国有土地的；

（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

此外，在土地使用者死亡而无法定继承人的或闲置土地按收回方式处置等情况下，也可依法收回国有土地使用权。

（二）收回国有土地使用权程序

在符合法定条件下，申请收回国有土地使用权的，需按如下程序：

1.拟定方案

由市、县国土部门拟订收回国有土地使用权方案，并将拟收回国有土地使用权事项通知土地使用权人，并依法告之听证的权利。

2.听证

土地使用权人申请听证的，应当在告知后5个工作日内向听证机构提出书面申请，逾期未提出的，视为放弃听证。听证机构审核后，对符合听证条件的，应当制作《听证通知书》，并在听证的7个工作日前通知当事人和拟听证事项的经办机构，听证程序应当依法进行。

3.报批

土管部门在组织听证后，将所拟订的收回国有土地使用权方案连同听证结果报市、县人民政府审批。

4.决定

根据市、县人民政府批准的收回国有土地使用权方案，国土部门向土地使用权人送达《收回国有土地使用权决定书》，同时告知权利人申请复议和提起诉讼的权利。

5.注销登记

国土部门在下达《收回国有土地使用权决定书》后，由原登记发证机关注销土地登记，收回国有土地使用权证，并发布收回国有土地使用权公告。对于出让的土地，还应当依法终止国有土地使用权出让合同。

6.补偿

收回未到期正合法使用的国有土地，应当依法予以补偿。补偿宜采用市场价格，具体通过评估确定。

二、收回国有土地使用权的补偿标准

目前在《城市房地产管理法》、《土地管理法》、《物权法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》中都有有关收回国有土地使用权的规定，但对收回国有土地使用权的补偿规定并不一致。

（1）《城市房地产管理法》第二十条规定：国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。

（2）《土地管理法》第五十八条规定，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。

（3）《物权法》第一百四十八条规定，建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。

（4）《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定：房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。

从上述法律、行政法规的规定来看，补偿并不都是按市场价格补偿，但从目前国有土地上房屋征收按市场价格补偿来看，对房屋征收进行补偿并同时收回国有土地使用权，也就是说在房屋补偿中含有国有土地使用权的价值，而这一部分也是按照市场价格进行评估的。对收回国有土地使用权以市场价格进行补偿是公平合理的。

三、本案裁判的示范指导意义。

本案是一起因收回国有土地使用权补偿不到位而引发的案件，案经最高人民法院再审。案件中土地收回机关未履行收回国有土地使用权的相关法定程序且迟迟不予补偿，这类情况在实践中具有一定的典型性。

在这一案件中最高人民法院重申了有征收必有补偿，无补偿则无征收的原则。除此之外，最高人民法院还明确“今后如因道路建设改造实际使用安业公司相应土地，安业公司有权主张以实际使用土地时的土地市场价值为基准进行补偿；安业公司也有权要求先补偿后搬迁，在未依法解决补偿问题前，安业公司有权拒绝交出土地。”这里明确了收回国有土地使用权的两个裁判规则：一是收回国有土地使用权，未依法补偿的，以实际使用时的补偿标准进行补偿；二是在收回国有土地使用权未依法补偿前，土地使用权人有权拒绝交地。

1、收回国有土地使用权，未依法补偿的，按实际使用土地时的土地市场价值进行补偿。

如前所述，目前收回国有土地使用权的规定见诸多个法律、行政法规，相关的补偿规则并不统一。本案中，最高人民法院以个案监督的方式对国有土地使用权的收回确立了裁判规则，即按实际使用土地时的土地市场价值进行补偿，既明确了补偿的时间点，也明确了补偿的标准。

关于收回国有土地使用权的补偿时间点，最高人民法院明确是按有权行政机关实际使用土地的时间点作为计算补偿的时间点。这一考量，当然与目前房地产市场价值处于高点或仍趋于上涨态势有关。如果以后房地产市场处于下行态势，仍按使用土地时的市场价值进行估价的话，基于趋利避害的考虑，则土地使用权收回机关在收回土地时不及时进行补偿将会更加普遍，土地使用权人将遭受重大损失，这显然不利于促进土地使用权收回机关依法行政。因此，最高人民法院在本案中裁决按实际使用时的市场价值进行补偿，其实质应是在收回国有土地使用权未依法补偿时，土地使用权人有权按照有利于自身利益的标准主张按何时的土地市场价值进行补偿，而非是固定按土地实际使用时的土地市场价值进行补偿。

2、在收回国有土地使用权没有依法补偿前，土地使用权人有权拒绝交地。

《土地管理法》第五十八条规定了收回国有土地使用权的的情形和补偿标准，但该法并未明确如果收回土地的行政机关不予补偿或怠于补偿时，土地使用权人如何与之抗衡或博弈。本案中，最高人民法院进一步明确，收回国有土地如果未依法进行补偿的，则土地使用权人有权拒绝交出土地。而使用土地，是行政机关收回国有土地的最终目的。不交出土地，收回机关使用土地的目的就无法实现，因此依法对土地使用权人进行补偿成为实际的选项。如此，对促进土地收回行政机关依法行政显然具有重要促进作用。

以上是“收回国有土地使用权如何补偿？”的相关信息，想了解更多相关知识请关注好律师网土地房产栏目。