征拆违法的赔偿范围为重置成本损失、安置补偿权益及其他直接损失

征拆违法的赔偿范围为重置成本损失、安置补偿权益及其他直接损失

1、行政法的基本原理，行政机关基于合法行政行为造成他人损失产生的是补偿责任，反之因违法实施行政行为造成他人损害产生的是赔偿责任。行政赔偿是国家赔偿的一种形式。《国家赔偿法》上述“直接损失”的范围，除包括被拆建筑物重置成本损失外，还应当包括再审申请人应享有的农房拆迁安置补偿权益以及对动产造成的直接损失等。

2、根据《最高人民法院关于审理涉及集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款有关“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予以支持”的相关规定，其适用前提是农村集体土地已被征收，而本案该条件尚不具备，在前期已按当地拆迁补偿安置政策补偿完毕后，仅对再审申请人按国有土地上房屋征收标准赔偿依据不足。

3、但出于对违法行政行为侵权受害者合法权益充分保护的考虑，行政机关在确定行政赔偿标准与额度的过程中，应当充分考虑相关法律、法规和政策规定，在不违反法律、法规禁止性规定的情况下，结合再审申请人分户及亲属安置情况、原房屋面积状况等特定事项，同时考虑房屋附属物、动产以及本次拆迁涉及的搬家费、过渡费、奖励金等具体给付事项，尽可能给予再审申请人必要、合理的照顾和安排，以体现对违法行政行为的惩戒和对被侵权人的关爱与体恤。

行政赔偿与拆迁改造安置补偿属于不同行政法律关系，二审判决告知再审申请人仍享有农房拆迁改造安置补偿的权利符合立法目的，符合行政诉讼“一事一审”的原则。

再审申请人有关“若按被申请人拟定的拆迁政策，申请人的501.32平方米的房屋被拆除后只能获得50平方米的安置面积，无法保障申请人原有居住条件不降低”之陈述纯属偷换概念，据核查其父母、前妻、儿子均得到拆迁补偿房屋安置；其所提之元赔偿金额清单明细纯属随意主观虚报。

以上事实有再审申请人提交的再审申请书，被申请人再审阶段提交的答辩状，再审听证笔录、庭审笔录，一、二审庭审笔录及判决书等证据在案佐证。本院对原审法院查明的基本事实予以确认。

本院认为：本案系集体土地上房屋强制拆除行为被确认违法而引发的行政赔偿争议。核心问题是从《国家赔偿法》的角度，如何看待原审法院在法律适用以及判定的具体赔偿范围、数额的正确性、合法性。现就四个问题分述如下：

《国家赔偿法》第三十六条第八项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”

二审法院将《国家赔偿法》规定的“直接损失”仅仅解释为房屋被拆除后的重置损失，而将再审申请人应当享有的住房拆迁安置补偿权益排除在外，有失偏颇。

本案行政赔偿责任之源起，房拆迁改造过程中，因未能与当事人达成安置补偿协议，经区拆迁办组织人员将涉案建筑强制拆除。该行为被一审法院作出的另案生效行政判决（[2014]行初字第22号）确认违法，违法性体现在被申请人区管委会未经法定程序制作催告书、未听取当事人意见等。根据行政法的基本原理，行政机关基于合法行政行为造成他人损失产生的是补偿责任，反之因违法实施行政行为造成他人损害产生的是赔偿责任。

行政赔偿是国家赔偿的一种形式。《国家赔偿法》上述“直接损失”的范围，除包括被拆建筑物重置成本损失外，还应当包括再审申请人应享有的住房拆迁安置补偿权益以及对动产造成的直接损失等。主要理由是：

第一，将拆迁安置补偿权益归入赔偿范围，符合国家赔偿法的立法精神。国家赔偿制度设立的初衷，在于弥补公民因国家行政权或者司法权的违法运用而遭受的损失，使之恢复到未被侵害前的状态。要最大程度地发挥《国家赔偿法》在维护和救济因受到国家公权力不法侵害的行政相对人的合法权益方面的功能与作用，对《国家赔偿法》第三十六条中关于赔偿损失范围之“直接损失”的理解，就不仅包括既得财产利益的损失，还应当包括虽非既得但又必然可得的财产利益损失，才符合该法的立法精神。再审申请人的房屋位于拆迁范围内。据此可以确认，如果没有区管委会违法强拆行为的介入，再审申请人必定可以通过拆迁安置补偿程序获得相应补偿。这意味着这部分利益属于必然可得利益，应当纳入《国家赔偿法》规定的“直接损失”范围。仅从上述文件所列内容看，补偿事项就包括了产权调换安置房（特殊情况安置指标回购）、过渡费、搬家费、奖励费等，而不仅仅是原审法院所核定的被拆除农房的重置价格。原审法院将前述事项割裂开来并排除于“直接损失”之外，不具有合法性。

第二，将再审申请人必然可得的拆迁补偿排除在行政赔偿之外，明显有失公正。再审申请人无法通过行政赔偿程序，获得按照拆迁补偿程序本可获得的全部补偿，客观上将造成其受到法律保护的利益因无法得到司法救济难以实现，而被申请人却因违法行为而免于承担本应更关键、影响程度更大的一部分赔偿责任之负面后果。而二审判决有关“当事人仍享有住房拆迁改造安置补偿的权利”之表述，在实践中可能为行政机关开脱其过错，不明晰责任性质，甚至不及时兑现赔偿义务留出空间与借口。如对此听之任之，不加以纠正，则明显违背行政诉讼法维护公民、法人和其他组织合法权益的立法目的，与司法需要彰显的公平正义背道而驰。因此，被申请人有关本案中行政赔偿与拆迁安置补偿属于不同行政法律关系的申辩理由明显不具有合理性。《国家赔偿法》有关“直接损失”的准确理解，有利于防止实践中不当限缩赔偿义务机关应当承担的国家赔偿责任，厘清类似情况下的行政赔偿范围，对于减少纠纷，统一裁判尺度，规范赔偿秩序具有正向引导作用，从而有利于充分体现“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，违法要追究”的权责相统一的法治理念。

第三，人民法院在条件允许的情况下，通过行政赔偿程序一并解决相关拆迁补偿问题，符合诉讼经济原则，有利于行政争议的实质性化解，也有利于赔偿义务机关及其工作人员。无论此前的拆迁补偿还是实施强拆行为被法院确认违法之后的拆迁赔偿，相关责任主体都是被申请人区管委会。被申请人此前与此后都无法规避行政法上的补偿或赔偿义务。

在此情况下，依循原审判决的逻辑，要求再审申请人必须通过拆迁补偿程序另行寻求救济，不仅实无必要，且会给国家的司法和行政资源造成浪费，也会淡化对赔偿义务机关及其工作人员的惩戒意义。

因此，出于实质解决争议，减少当事人讼累，节约国家司法和行政资源，以及警示赔偿义务机关及其工作人员及时纠错、严格公正文明执法之考量，本案宜通过行政赔偿程序一并解决纠纷为宜。按照全面赔偿原则，对再审申请人的合法权益全面及时、一次性地赔偿救济到位，有利于体现行政诉讼便于当事人诉讼，便于人民法院依法独立、公正和高效行使审判权的“两便”原则，体现诉讼经济的司法规律和促进行政机关依法行政的新时代要求。

二、关于涉案房屋重置价的核定

仅就这部分成本价的核定额看，原审法院基于被申请人违法强制拆除房屋存在过错，指出在房屋已被拆除且无法再行评估的同时，鉴于双方对房地产评估事务所就两处房屋。《通知》（市区国有土地上房屋征收评估有关标准）进行核定，确定了涉案建筑的材质等级及成新率。以涉案房屋的建筑材质等级为砖混混合一级。

然而，原审法院虽然指出双方当事人对上述两份《房地产评估单》中涉案房屋建筑面积、附属物等没有异议，但本院庭审期间，在有关涉案房屋权属合法性上，被申请人主张涉案房屋仅一处有建设用地使用权证且证载主体系周阿才而非周小平，同时相关用地存在面积明显超标且有违“一户一处宅基地”原则，应属于行政处罚对象，法律不应保护；再审申请人则主张其是合法权利受让人，类似涉案房屋都未办理房产证，而两本土地证在被强拆的房屋内灭失，集体经济组织内部成员之间房屋流转合法有效等。本院认为，上述争议并非原审期间双方争议的核心，涉案房屋建造于1988年，结合我国以往农村房产交易总体状况以及相关规定，被申请人的上述主张并不足以否定再审申请人对涉案房屋享有的合法权益。

三、关于房屋附属物及屋内动产的认定

前述分析可知，原审法院判决确定的.9元赔偿金不能全面客观地反映涉案房屋应包含的整体价值和利益。实践中，人民法院关注的行政赔偿范围通常还包括房屋附属物以及屋内动产。

而一审判决却指出，双方当事人对上述两份《房地产评估单》中涉案房屋建筑面积、附属物等没有异议，这与其在本院庭审期间的表述是存在出入的。究竟如何看待本案房屋附属物的范围？以及强制拆迁过程中涉案房屋内是否有或是有哪些应予赔偿的动产？双方当事人对此问题之表述仍存在争议，尚需行政机关在后续赔偿环节中进一步查明，再审申请人亦当依法提供相应的证据加以证明。

四、关于赔偿方式与标准

在赔偿方式上，鉴于涉案项目其经由被申请人统一异地补偿安置完毕，被申请人在再审期间向本院反映安置房源均为国有土地上的商品房，且涉案地块的土地性质将来可能转化为国有，故在涉案不动产的赔偿方式上，虽然再审申请人的原审诉讼请求仅是判令被申请人支付赔偿金，但从切实保障其应享有合法权益角度看，被申请人仍有提供产权安置房或者支付拆迁安置赔偿金的义务，以保障再审申请人的赔偿方式选择权。

在赔偿标准上，首先，应当秉持的基本原则是，为体现对违法拆除行为的惩戒，对再审申请人的此项赔偿不应低于其原应得的相关拆迁安置补偿权益。

对于双方当事人争议的涉及到再审申请人以外的其以及当地其他项目的类似补偿方式与标准，在再审申请人一方强烈反映按照当地上述拆迁安置补偿政策只能取得50平方米左右安置补偿面积明显不合理的情况下，宜全面考虑法律、行政法规以及市相关法规、规章执行的连续性和一致性，对再审申请人依法取得的房屋的合法建筑面积及其所附载的权益切实加以保障。

由于上述问题牵扯因素多、相对复杂敏感，在原审法院未对此作出审查而是仅指出再审申请人“仍享有拆迁改造安置补偿权利”、各方对此在原审期间举证、质证及事实认定并不充分的情况下，本院对此在本案中亦不直接判断，仅重点指出法律适用及赔偿范围缺漏问题，具体的赔偿方式、标准以及金额可由双方当事人后续进一步协商推进。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条之规定，人民法院针对赔偿案件可以组织调解。本院庭审期间因各方分歧过大难以达成调解协议。本案判决之后，被申请人仍应积极协调再审申请人，切实履行好行政赔偿义务，尽可能协调化解争议，如仍难以达成一致意见，宜依照《国家赔偿法》有关规定及时作出赔偿决定。再审申请人如不服，仍有权依法寻求司法救济。

国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予以支持”的相关规定，其适用前提是集体土地已被征收，而本案该条件尚不具备，在前期已对按当地拆迁补偿安置政策补偿完毕后，仅对再审申请人按国有土地上房屋征收标准赔偿依据不足。但出于对违法行政行为侵权受害者合法权益充分保护的考虑，行政机关在确定行政赔偿标准与额度的过程中，应当充分考虑相关法律、法规和政策规定，在不违反法律、法规禁止性规定的情况下，结合再审申请人分户及亲属安置情况、原房屋面积状况等特定事项，同时考虑房屋附属物、动产以及本次拆迁涉及的搬家费、过渡费、奖励金等具体给付事项，尽可能给予再审申请人必要、合理的照顾和安排，以体现对违法行政行为的惩戒和对被侵权人的关爱与体恤。行政机关在土地尚未征收的情形下，要特别注意依法依规保障住户的合法权益。

一审法院仅判决被申请人赔偿再审申请人涉案房屋被强制拆除后的建筑物重置价值和附属物价值，再审申请人应当享有的住房拆迁改造安置补偿权利排除于《国家赔偿法》第三十六条第八项规定的“直接损失”之外，存在确定行政赔偿范围的重大缺漏，属于适用法律错误，依法应予纠正；同时，对于涉案房屋附属物构成以及屋内动产等客观情况，因双方存在争议亦有进一步核实之必要。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款之规定，判决如下：

一、撤销省高级人民法院（2016）行赔终36号行政赔偿判决。

二、撤销市中级人民法院（2014）行赔初字第4号行政赔偿判决。

三、责令区管理委员会在本判决生效之日起九十日内对当事人依法予以全面赔偿。

本判决为终审判决。

二〇一八年十一月八日

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