未经审批、变更登记转让国有划拨土地使用权无效

（最高法院裁判参考性案例中确定的审判规则）
1.市级政府向集体所有制企业颁发的国有土地使用权证未明确记载土地性质，亦未规定土地使用年限，结合县级政府颁发土地使用权证的历史因素，以及国有土地使用权证未规定土地使用年限符合国有划拨土地没有期限限制的特征，可以认定该国有土地使用权证所涉土地性质为国有划拨土地。根据不动产物权登记生效原则，集体所有制企业未办理审批、变更登记手续的，不发生变更土地性质的法律效果，故该土地性质在办理审批、变更登记前仍为国有划拨土地。
2.债务转移合同涉及国有划拨土地使用权转让的，出让方与受让方应当经有批准权的人民政府审批，并办理国有划拨土地使用权变更登记等手续。出让方未经有批准权的人民政府审批，且有批准权的人民政府因出让方违法出让国有划拨土地行为，已经责成相关土地管理部门收回国有划拨土地使用权的，出让方与受让方签订的债务转移合同未经审批且无法对效力进行补正，应确认该合同无效。
在明确受让用地单位所需建设项目后，应报请市政府有关职能部门审批。
签订的《协议书》合法有效，涉案土地符合转让条件，应当转让涉案土地产权为由，提起诉讼，请求确认《协议书》合法有效，按照约定协助其办理涉案土地使用权变更登记手续。
区级政府向集体所有制企业颁发的国有土地使用权证未明确记载土地性质与使用年限，且该集体所有制企业未办理审批及变更登记手续，该土地使用权性质:
1.涉案土地性质为出让土地，并非国有划拨土地。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、四十五条的规定，划拨土地使用权和地上建筑物、附着物在符合规定条件时，即可以进行转让，开发企业已经取得《国有土地使用证》，说明涉案土地具备土地使用权出让条件。缴纳了土地使用税，故涉案土地性质应为出让土地。2.故该合同取得了有批准权的人民政府同意。即使涉案国有划拨土地使用权转让未办理相关手续，但根据相关法律、法规规定，应当由受让方继续办理审批、变更登记手续或缴纳土地出让金等，不能因此直接认定债务转移合同无效。
1.集体所有制企业取得国有土地使用权证较为符合实际情况，且国有土地使用权证未注明土地使用年限，符合国有划拨土地使用权没有期限限制的特征，故可以认定涉案土地性质系划拨土地，而非出让土地。根据不动产物权登记生效原则的规定，不动产物权设立、变更、转让和消灭，依登记发生法律效力，将划拨土地使用权变更为出让土地使用权的，不仅应签订土地使用权出让合同，还应当办理相关审批、登记手续，补交土地出让金。未办理土地使用权变更登记之前，土地性质仍为划拨土地。故此，土地使用权变更登记系土地使用权变更发生法律效力的必要条件，未经审批办理变更登记不得转让国有划拨土地使用权。同时，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定，经法定机关批准，具备法定条件的划拨土地可以进行抵押，但该批准程序仅适用于对划拨土地设定抵押，并不适用于划拨土地变更为出让土地的情况。
涉案土地及地上房产设定抵押且相关主管部门并未给予行政处罚，以及涉案土地已经缴纳土地使用税主张涉案土地性质为出让土地，并无法律依据，涉案土地性质仍为国有划拨土地。
2.根据《中华人民共和国城市房地产管理法》及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等相关规定，以划拨方式取得土地使用权的，在转让房地产时应当按照相关法律、法规规定报请有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府经审批同意转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依法缴纳土地使用权出让金。转让、出租划拨土地使用权或在划拨土地使用权上设定抵押的，亦应经人民政府批准，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，即与受让方签订转让国有划拨土地使用权的合同，则该合同无效。但起诉前取得有批准权的人民政府批准，办理土地使用权出让手续的，该合同有效。
涉案划拨土地使用权。该协议性质属于债务转移合同，但约定内容涉及转让国有划拨土地，而双方当事人未经有批准权的人民政府审批，出让划拨土地使用权责成相关土地管理部门收回涉案划拨土地使用权，故双方当事人未经有批准权的人民政府审批签订《协议书》，且不能对该协议效力进行补正，应当确认《协议书》无效。

【适用法律】
《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。
以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。
国务院1990年《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物，其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：
（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；
（二）领有国有土地使用证；
（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；
（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。
转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。
《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第（二）项当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（二）原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的；
第二百零四条人民法院应当自收到再审申请书之日起三个月内审查，符合本法规定的，裁定再审；不符合本法规定的，裁定驳回申请。有特殊情况需要延长的，由本院院长批准。
因当事人申请裁定再审的案件由中级人民法院以上的人民法院审理，但当事人依照本法第一百九十九条的规定选择向基层人民法院申请再审的除外。最高人民法院、高级人民法院裁定再审的案件，由本院再审或者交其他人民法院再审，也可以交原审人民法院再审。

最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条县级以上地方人民政府出让土地使用权用于房地产开发的，须根据省级以上人民政府下达的控制指标拟订年度出让土地使用权总面积方案，按照国务院规定，报国务院或者省级人民政府批准。