被征收人对房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为不服怎么办

应当以房屋征收部门为被告

《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定房屋征收是政府行为，房屋征收与补偿的主体是市、县级人民政府，但在房屋征收与补偿的具体实施过程中，仍应当遵循“谁实施、谁负责”的原则。这是因为房屋征收与补偿工作量大面广，情况复杂，涉及被征收人的切身利益以及地方经济发展和社会稳定，客观上需要地方人民政府设立或者确定一个专门的部门负责房屋征收补偿工作。而既然存在专门负责征收补偿工作的部门，在被征收人对具体实施的征收补偿工作不服提起诉讼时就不应当再以市、县级人民政府为被告。

在房屋征收与补偿过程中，市、县级人民政府的职责主要有：组织有关部门论证和公布征收补偿方案，征求公众意见；对征收补偿方案的征求意见情况和修改情况进行公布，以及因旧城区改建需要征收房屋，多数人不同意情况下举行听证会；对房屋征收进行社会稳定风险评估；依法作出房屋征收决定并公布；制定房屋征收的补助和奖励办法；组织有关部门对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认证和处理；依法作出房屋征收补偿决定等。

房屋征收部门的职责主要有：委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作，并对委托实施的房屋征收与补偿行为负责监督；拟定征收补偿方案，并报市、县级人民政府；组织对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记，并公布调查结果；书面通知有关部门暂停办理房屋征收范围内的新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等相关手续；与被征收人签订补偿协议；与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确的，报请作出决定的市、县级人民政府作出补偿决定；依法建立房屋征收补偿档案，并将分房补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布等。

根据房屋征收补偿工作中不同阶段的责任主体，行政诉讼中的被告可以作如下区分：被征收人对房屋征收决定、人民政府依法作出的房屋征收补偿决定不服提起诉讼的，应当以作出该决定的市、县级人民政府为被告；被征收人对征收补偿协议不服的，应当以与其签订协议的房屋征收部门为被告；被征收人对征收补偿过程中的强制拆迁、强制搬迁等行为不服的，也应当以具体组织实施征收补偿工作的房屋征收部门为被告。

二、被征收人对征收实施单位在其委托范围内从事的行为不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收补偿的具体工作。这是考虑到房屋征收有大量的具体工作，房屋征收部门由于受编制、人员、设施设备、技术条件等限制，很难承担大量的具体工作，故可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作。委托的事项一般包括：协助进行调查、登记，协助编制征收补偿方案，协助进行房屋征收与补偿政策的宣传、解释，就征收补偿的具体问题与被征收人协商，协助组织征求意见、听证、论证、公示以及组织对被征收房屋的拆除等。

但是，房屋征收工作是一项政策性、群众性很强的工作，从事征收工作的人员如果对有关政策法规生疏、对征收业务不熟悉，或者责任心不强，容易造成失误或损失。因此，房屋征收部门应当加强对房屋征收实施单位的管理。一方面，房屋征收实施单位从事房屋征收业务的人员，应经过房屋征收部门的专业培训和考核，能熟悉掌握与征收相关的法律、法规、政策以及其他业务知识等；另一方面，房屋征收部门应当加强对受委托的房屋征收实施单位的指导、监督和检查，促使其掌握政策、熟悉业务，接受群众监督、遵守职业道德、规范征收行为、减少矛盾纠纷，保护被征收人的合法权益。

由于房屋征收部门与征收实施单位之间的委托关系，征收实施单位需以房屋征收部门的名义进行房屋征收补偿方面的工作，其在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为的后果由房屋征收部门承担。因此，被征收人对征收实施单位在其委托范围内从事的行为不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。

实践中应注意的问题

一、房屋征收部门及房屋征收实施单位的认定

房屋征收部门是能够独立承担法律责任的行政主体。由于目前全国地方机构设置和职能分工不同，需要由市、县级人民政府确定一个房屋征收部门具体负责房屋征收的组织实施工作。房屋征收部门的设置一般有两种形式：一是市、县级人民政府设立专门的房屋征收部门；二是在现有的部门(如房地产管理部门、建设主管部门)中，确定一个部门作为房屋征收部门。如市、县级人民政府未确定房屋征收部门或者其指定的房屋征收部门不明确，被征收人对房屋征收补偿过程中的具体实施工作不服，仍可以市、县级人民政府为被告提起行政诉讼。

受委托的房屋征收实施单位，只要求其不得以营利为目的。一般来说，企业是从事生产、流通、服务等经济活动，以生产或服务满足社会需要，实行自主经营、独立核算，依法设立的一种营利性组织。为了公共利益的需要，对被征收人的房屋实施征收，具有强制性。由以营利为目的的企业实施，可能会造成这些单位利用强制性，在房屋征收补偿工作中谋取利润最大化，克扣被征收人的补偿费用，损害被征收人合法权益。因此，承担房屋征收与补偿工作的实施单位，应当是不以营利为目的的，其所需工作经费应当由政府财政予以保障。

二、不能混淆市、县级人民政府在房屋征收补偿工作中应负有的职责和其对房屋征收部门应尽的层级监督职责

房屋征收与补偿的主体是市、县级人民政府，被征收人对其作出的征收决定、征收补偿决定不服提起诉讼的，应当以市、县级人民政府为被告。而房屋征收部门组织实施该行政区域的房屋征收与补偿工作，被征收人对房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出的行政行为不服，则应当以房屋征收部门为被告。

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第六条第一款、第七条、第三十条规定，上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督，任何组织和个人对发现的相关违法行为，有权向有关人民政府举报，有关人民政府也有权对相关违法责任人员作出处理。但上级人民政府不改变或者不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的，一般并不直接设定被征收人新的权利义务，被征收人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民政府作出的行政行为来维护其合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，被征收人坚持起诉人民政府不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。

因此，在房屋征收补偿案件的审理过程中，应注意区分市、县级人民政府的职责和其确定的房屋征收部门的职责，被征收人对房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出的行政行为不服，应当以房屋征收部门为被告。如其坚持以市、县人民政府为被告，应依法裁定不予立案或者驳回起诉。

三、对房屋征收实施单位超出委托范围所实施的行为如何处理

由于房屋征收部门与征收实施单位之间的委托属于内部关系，作为行政相对人的被拆迁人无从知晓其具体委托代理事项、权限和期间等内容，也无力与行政权力进行对抗，对征收实施单位超出委托范围实施的与房屋征收补偿相关的行为被征收人仍可以房屋征收部门为被告提起诉讼。房屋征收部门以征收实施单位超出委托范围进行抗辩的，人民法院可以追加征收实施单位为第三人。征收实施单位超出委托范围实施的与房屋征收补偿相关的行为给被征收人造成损失的，仍应当由房屋征收部门进行赔偿。房屋征收部门对被征收人进行赔偿后，有权向征收实施单位追偿。