“毛地”当“净地”出让的法律责任是什么？

土地交易一级市场日益规范，相关监管和调控措施不断健全完善，土地违法违规行为的打击力度也在逐年加码，其中一项即取缔“毛地”出让，禁止国有建设用地直接入市交易，要求由政府收储后实行“净地”出让。但在实务操作中，各种状况层出不穷，不少出让合同中仍然存在“约为净地出让、实为毛地出让”、“现状挂牌、净地交付”、“现状出让、净地交付”等阴阳条款。这类“毛地”当“净地”出让的是非题背后，有的不仅仅是数字化的利益纠葛，还涉及原土地权人的利益维护。

一、大写的“是”：净地出让

一物一权，耳熟能详。进入一级市场交易的土地，首先应当将原有权利依法有偿清零。简而言之，出让之前，应当通过土地收储、国有土地使用权收回、不动产征收等途径，对原权利人进行补偿安置，收回并注销权利凭证，以达到土地权利清晰的状态。

对于“净地出让”，2012年修订发布的《闲置土地处置办法》第二十一条作出了明文规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件”。

“净地”出让模式能确保交易土地产权明晰，法律关系简单，减少了土地出让后各方的矛盾和纠纷，某种程度上也对及时完成原土地使用权人土地及地上建筑物、附着物、青苗等地上物的补偿安置形成了一定保障，减少一些严重依赖土地出让金的地方政府不等征收程序结束、土地权利模糊就迫不及待供地卖钱的现象。并且，开发商经招拍挂程序取得土地后能够直接进场施工，建设项目的开竣工时间也将能更好地进行日程管理，免去“交地难”引发的时间成本以及拆迁工作不能及时完成的先期投资风险。此外，也有利于土地资源的调控管理，避免动机不良的开发商囤地、捂地抬价，维护土地市场的正常交易秩序。

二、特写的“非”：毛地出让

“毛地”是俗称，即土地出让时尚未完成拆迁补偿安置，地上物尚未拆除、清除，政府直接按照土地的现状进行出让，开发商承担拆迁补偿安置费用，甚至是直接负责动迁工作。2013年被划入征收范围，在长达六年时间里一直未能就地上物补偿达成合意，其未收到过评估报告，也未收到过责令交出土地行政决定，大红色的承包土地经营权证仍然在自己手中，果园也一如既往地处于正常生产状态。像咨询者这样的农户尚有几户，然而近日却发现征收地块已经进入了招拍挂阶段。不难推知，此即为“毛地”出让。

“毛地”出让时，会存在原土地使用权人、原地上建筑物所有权人的物权尚未消灭的情形，此时出让土地设立新的土地使用权，势必导致地上物权错综复杂，滋生法律纠纷。“毛地”出让模式的实质是应当由政府部门负责的征收搬迁工作转移给了开发商，该模式下土地出让金与拆迁补偿安置费用是捆绑在一起的。对开发商而言，压低拆迁补偿无疑能够节约拿地成本、增加获利。在趋利动机下，容易触发野蛮拆迁。此外，一旦开发商出现资金、收益、市场预期等方面的变故，项目及拆迁工作都可能“烂尾”，而拆迁对象、尤其是一些被拆迁企业则将面临长达数年的拆迁苦旅，无法正常生活、生产经营。

国土资发〔2010〕151号《国土资源部、住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》第四条明确规定，“土地出让必须以宗地为单位提供规划条件、建设条件和土地使用标准，严格执行商品住房用地单宗出让面积规定，不得将两宗以上地块捆绑出让，不得'毛地'出让”。

三、“毛地”当“净地”出让的法律责任

“净地”出让模式需要地方政府前期大量的资金投入，因此，直到今天，仍然存在“毛挂净交”的供地操作，即在“毛地”的情况下进行招拍挂形成土地交易，政府利用土地出让金将“毛地”变为“净地”，并在规定时间内将 “净地”交付给开发商。

出让不具备净地出让条件的土地，明显违反国土资源部禁止非“净地”出让的规定。根据《闲置土地处置办法》第二十九条，县级以上国土资源主管部门及其工作人员供应“毛地”的，将依法给予处分；构成犯罪的，还将依法追究刑事责任。国土资发〔2010〕204号《关于严格落实房地产用地政策促进市场健康发展的通知》第三条中还规定，(区、市)国土资源止管部门要加强对市、县招拍挂出让公告的审查，一经发现“毛地”出让，应当及时责令立即终止出让行为,并依法追究责任。

可见，“净地”出让是讲真格的。在不动产征收拆迁过程中，如果被征收人、被拆迁人遇到自己的土地使用权尚且存在却已经被出让给开发商重新利用，需知这种现象不具有合法性。