维护公共利益而收回国有土地使用权的，应当先补偿后收回

在建设用地供需如此紧张的今天，具有财产属性的国有建设用地就显得更为紧缺，此情形下，“国有土地使用权收回”便成为土地利用管理中重要的节点之一。然而，由于我国现有立法对行政机关收回土地的程序、理由、补偿等问题规定尚不明确，导致很多地方收回企业土地使用权，已变成行政机关强行决定的单方行为，由此也引发了诸多社会矛盾。那么对于国有土地使用权的收回，何种情形下企业可以享受补偿？企业使用权被收回又应当遵循哪些程序要求呢？

2005年，市政府决定实施改造项目，王某邻近道路被划入此次改造范围之内。同年九月，市政府下发收回决定公告，言明将收回该拓宽改造项目范围内所有国有土地的使用权，并要求涉案范围内的单位15日内自行办理注销手续，否则将直接强制注销。

后来，市政府强行注销了王某两块地的使用权证，并称道路拓宽项目公布前，已获得相关规划手续，获得上级政府批准同意，该强制收回程序完全合法，不会给王某任何补偿。

本案的主要争议焦点是，市政府收回王某加油站一块国有土地使用权的行为是有偿收回，还是无偿收回。因为，对于无偿的收回国有土地，行政机关有强制注销土地使用权证的行政职权，但如果是出于维护公共利益或者其他法定事由的收回国有土地使用权的情形，那么此时的收回行为应当相当于对涉案土地的征收行为。因此，行政机关在未遵循法定征收程序或者未予企业补偿的情况下，不能直接注销涉案企业的土地使用权证，收回涉案土地。

一、本案属于有偿收回国有土地使用权证的情形。

从我国现有法律体系来看，企业涉及国有土地收回的方式主要有三种情形，第一种是因行政处罚行为而收回国有土地，作为对土地使用者违法行为的惩罚措施，该项收回不会支付任何补偿费用。第二种是土地使用权届满的收回，由于该种收回情形所依据的基础是《土地使用权出让合同》，所以一旦使用期限届满，土地使用者对原支付的使用成本也会随之折抵完毕，即土地成本的现值为“零”，因此该项收回情形也不会支付任何费用。此上述两种收回方式均属于无偿收回情形。而收回的第三种方式就是基于其他法定事由收回国有土地的情形，该种方式是唯一一种有偿的收回土地情形。

《土地管理法》第58条，《城市房地产管理法》第19条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42、47条等法律均是对其他事由收回国有土地作出的规定，我们可以通过上述法条总结有偿收回程序所需满足的两个前提条件，一是土地使用者没有违反法律法规的行为，二是行政机关必须是为了其他法定的公共利益而需收回国有土地。正是基于以上两点前提条件，在土地使用权人无过错的情形下，行政机关又出于维护公共利益的目的而收回国有土地，就必然要对土地使用权人给予补偿。而本案王某加油站所面临的收回当属于此种情形。

二、本案的收回主体是土地行政主管部门，市政府直接决定收回，属滥用行政权力。

根据现有法律的规定，有权收回土地使用权的执法主体分别为县级以上政府和土地行政主管部门，而二者作为收回执行主体的实际情形又有所不同。

首先，根据《土地管理法》第37条、《基本农田保护条例》第18条《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条之规定，县级以上政府的收回权力主要有两种情形，一是已批准的土地连续两年仍未使用的，二是无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的。

其次，根据《土地管理法》第58条，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条之规定，土地管理部门收回土地的情形也有两种情形，一是为实施城市规划进行旧城区改建或其他公共利益需要调整使用土地的，二是土地使用权人未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的。

本案中，市政府拟决定拓宽市政道路，实为出于公共利益的需要而进行的调整土地行为，该项土地使用权的执行主体应为土地行政主管部门，并非市政府，而其直接发布收回决定，并强行注销王某土地使用权证的行为，应属于滥用行政职权。

三、市政府未予补偿便直接作出收回决定的行为违法。

根据上述法条以及《征补条例》等法律规定可知，行政机关基于公共利益而决定收回国有土地的，需对土地使用权人给予补偿，如果因后修改城乡规划行为而对先已获得许可的企业合法权益造成损失的，也应当依法给予补偿，并且，整个收回程序应当参照征补条例，遵循“先补偿，后搬迁”的基本原则。

本案中，市政府为了公共基础建设，实施道路拓宽改造项目，市政府及与土地管理部门虽可以依法收回涉案范围内国有土地使用权，但其应当遵循法定的程序和步骤实施收回，在未与企业签订补偿协议以前，不得强行注销企业的使用权证。市政府这种以欺骗、混淆无偿与有偿收回方式，蒙骗王某，不予补偿的行为，已造成其合法权益损害，该行为严重违法。此外，本案市政府收回王某加油站拥有使用权的两块土地时，既未听取该公司的陈述申辩，也未对涉案土地的四至范围作出认定，不符合上述法律的立法精神，依法应予以撤销。

“有征收必有补偿”。为了促进地区的经济和社会发展，或者出于其他公共利益的需要，行政机关虽然可以依法收回国有土地使用权，也可征收国有土地上单位、个人的房屋。但是，不论是收回土地使用权，还是征收地上房屋，行政机关需对被征收人给予公平的补偿后，才能实施具体的收回和征收行为。