如何理解行政机关负责人出庭应诉制度？

征收维权领域的许多案件都会历经行政诉讼。如果征收方侵害了被征收人的合法权益，被征收人就会起诉至人民法院。这时，被诉行政机关就成为行政案件的被告。《行政诉讼法》第三条规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。那么，该如何理解行政机关负责人出庭应诉这个制度呢？政府的法律顾问可以出庭应诉吗？
首先来看一起案例。河北省某市某区的李先生，其所在街道、办事处进行改造。该项目没有合法的征收文件，就由区政府组织搬迁、改造。

经过调查发现，本案表面上是自行与被征收人签订《搬迁补偿协议》，实际上是政府提前进行土地征收。在法律程序及实体上均存在重大违法行为。

在起诉拆迁改造行为违法一案中，被诉的行政机关委托一位工作人员和一位政府法律顾问出庭应诉。那么，这样的出庭人员安排究竟合法吗？

行政机关中，哪些人可以出庭应诉？

《行政诉讼法》第三条规定：被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。那么，行政机关的哪些工作人员可以出庭应诉呢？为了监督行政机关负责人依法出庭应诉，最高人民法院曾对行政诉讼中行政机关的出庭应诉人员作出明确规定。

最高人民法院《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》（法〔2016〕260号）规定：出庭应诉的行政机关负责人，既包括正职负责人，也包括副职负责人以及其他参与分管的负责人。

行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关相应的负责人员”，包括行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员。被诉行政行为是人民政府作出的，人民政府所属法制工作机构的工作人员，以及被诉行政行为具体承办机关的工作人员，也可以视为被诉人民政府相应的工作人员。

这些情况，行政机关负责人必须出庭

《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》中规定，涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。

也就是说，上述情况下行政机关负责人必须出庭应诉，不得仅委托相应的工作人员出庭。如果行政机关负责人不出庭，人民法院应当根据《通知》要求记录在案并在裁判文书中载明。还可以依照《行政诉讼法》第六十六条第二款的规定予以公告，建议任免机关、监察机关或者上一级行政机关对相关责任人员严肃处理。

政府法律顾问能否出庭应诉？

李先生的案件中，由于不涉及重大公共利益等情况，被告的确可以依法委托工作人员出庭应诉。那么，政府的法律顾问是否可以出庭应诉呢？

《行政诉讼法》第三十一条规定，当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。下列人员可以被委托为诉讼代理人：（一）律师、基层法律服务工作者；（二）当事人的近亲属或者工作人员；（三）当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。

通过法律规定可知，如果法律顾问不是行政机关的工作人员，与行政机关不存在劳动关系，则不能仅持授权委托书就作为委托代理人参加诉讼。法律顾问具有法律职业资格，则应当以律师身份出庭应诉。实践中，就有部分地方政府规定，政府法律顾问应当以律师身份出庭，不能以法律顾问的身份应诉，否则将受到相应的处分。

然而很显然，在实践中的大量“民告官”案件中，行政机关负责人出庭应诉的仍然是凤毛麟角。绝大多数案件中，被征收人都只能见到其工作人员和所委托的律师。双方在庭审前后各说各话，互无沟通，显然不利于实质性化解行政争议的目标得以实现，行政机关负责人出庭应诉制度仍有待进一步规范和发展。

最后，规范行政机关负责人出庭应诉，是全面推进依法治国、建设法治政府的重要举措。公民的权益受损，选择“民告官”，不仅希望诉讼请求能得到支持，更希望能真的见到“官”。行政机关负责人如果能出庭应诉、参与到庭审中去，甚至与公民当面沟通交流，让公民有被尊重的感觉，将更加有利于化解行政争议，减少矛盾被激化的风险。支持审判工作、尊重生效判决是全社会的共同责任，行政机关也不例外。杜绝“告官不见官”，履行好出庭应诉职责，树立起法治政府的良好形象，才能换来被征收人的信任与支持。