洛阳市人民政府关于加快推进2009年重点改革的指导意见

洛阳市人民政府关于加快推进2009年重点改革的指导意见

(洛政〔2009〕87号)

各县（市、区）人民政府，市人民政府各部门，各有关单位：

根据《河南省人民政府关于加快推进2009年重点改革的指导意见》精神，结合当前的改革发展形势，现就我市加快推进2009年重点改革工作提出如下意见：

2009年重点改革的总体要求是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导, 深入贯彻落实科学发展观和党的十七大、十七届三中全会精神，积极应对国际金融危机带来的经济形势新变化，紧紧围绕制约我市经济社会发展的难点、热点问题，加大力度创新体制机制，全面推进各项改革。力争在国有企业、行政管理体制、财税体制改革等十个方面取得突破性进展，为保增长、保民生、保稳定提供体制保障。

一、深化国有企业改革

以股份制改造和完善公司法人治理结构为重点，加快建立现代企业制度，加大管理创新力度，为企业平稳较快发展提供体制机制保障。

（一）大力推进企业战略重组。认真做好一拖公司与国机集团联合重组后资产、业务、人员、管理等的整合和企业文化融合，努力形成合力，尽快发挥整合优势。组织实施好白马集团的破产重整工作，稳定新公司生产经营，积极寻求引进战略合作伙伴。继续高度关注中铝洛铜、洛钼、白马、洛玻、永安特钢、中钢洛耐等企业，想方设法帮助解决各种困难和问题。采取积极有效措施，化解洛玻集团经营风险。

（二）加快劣势企业退出步伐。坚持将企业破产与重组脱困相结合，采取有力措施，保全有效资产，盘活主业资产，维护职工群众合法利益，确保社会稳定。今年要集中力量启动实施洛轴集团、河柴集团的政策性破产工作，争取年底前基本完成清算程序，春都集团、春都股份争取上半年进入依法破产程序。突出抓好物产集团、明珠热电、路桥集团、洛耐集团、黄河水泥等重点企业的改制破产工作。继续做好已破产关闭市属中小企业的资产变现和职工安置工作，做好主辅分离的后续遗留工作。

（三）进一步完善市出资企业法人治理结构。以建立规范的董事会为重点，落实股东会、董事会、经理层、监事会的权责。建立健全董事会运作的制度体系和工作机制，加强对董事会的考核。按照《企业国有资产法》的要求，由出资人逐步向市出资企业派出国有产权（股东）代表，积极试行外部董事制度。建立完善职工代表大会和职工董事、监事制度。对财政作为出资人的行政事业资产，由财政部门履行职责，加强监管。

（四）进一步加强企业内部管理。引导和督促企业敢于迎接严峻形势的挑战，苦练内功，向管理要效益。全面加强企业财务管理，建立健全财务预警和应对机制，有效识别和防范财务风险。加强企业风险管理，深入开展成本管理、挖潜增效活动，严格控制预算外开支和非经营性开支，努力降低运营成本。加强市出资企业重大投资事项管理，避免盲目投资，严格控制非主业投资。市国资部门要尽快对所有市出资企业的主业进行确认，企业主营业务一次投资超过300万元的必须按程序备案，300万元以下的投资项目要及时报告。

（五）积极培育大型优势企业集团。通过项目建设、改制、重组等形式，将市本级国有资本向城市基础设施和优势产业、优势资源等领域的企业集中，向企业的核心业务集中，力争尽快形成一批主业突出、竞争力强、拥有自主知识产权和知名品牌，在国内外同行业居优势地位的大型产业型、投融资型企业集团。重点推动洛阳矿业集团对我市钼、黄金、萤石、铝土矿等优势矿产资源的整合。

（六）加快垄断行业改革步伐。适时合理疏导城市居民用水、用热、用气等价格矛盾。继续对年用煤气量在600万方以上部分实行累进优惠。认真贯彻落实国家、省关于成品油价格改革的方针政策，稳步推进成品油价税费改革。

严格按照《部分高耗能产业实行差别电价目录》搞好甄别工作，运用差别电价政策，淘汰落后产能，促进产业结构优化升级。积极争取省政府支持，稳妥推进大用户直购电试点工作。在全市12家110千伏以上的大型工业企业中，选择符合国家产业政策要求的企业，争取尽可能多地纳入大用户直购电试点范围。努力争取更多省定高新技术企业享受优惠电价政策。积极做好产业集聚区直供水、电、气、热等价格协调工作，支持 “动力谷”、“新材料基地”等产业加快发展。认真落实水电气热等工业、服务业同价政策，支持服务业发展，扩大社会就业，培育新的经济增长点。

加快市政公用事业改革。市水务集团公司，按照市政府授权，抓紧对城市供水、新区供热、污水处理等特许经营协议进行细化，待市政府审核批准后，签订特许经营协议。市公交集团公司要加快公共交通特许经营协议的拟定和审批。

二、稳步推进行政管理体制改革

以建设服务型、效能型政府为目标，加快推进政府职能转变，进一步优化结构，强化责任，严控编制，全面提高政府服务效能。

（一）加快推进政府机构改革。根据《中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见》和省委、省政府的统一部署，及时制订和上报《洛阳市人民政府机构改革方案》，认真组织市、县两级政府机构改革工作，按照上级部署按时完成任务。

（二）加快政府法制建设进程。深入贯彻落实《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，健全行政执法责任制和行政执法责任追究制。建立行政处罚事项自由裁量权制度，规范行政处罚裁量行为。促进县（市、区）政府提高依法行政的意识和水平，加快法治政府建设进程。

开展依法行政示范单位创建工作，发挥示范单位的先进示范作用；开展行政执法责任制落实情况监督检查，纠正和查处违法或不当执法行为，促进行政执法行为规范化；开展行政执法案卷评查工作；对行政执法机构进行绩效考核，发现并解决执法工作中的问题。加强规范性文件管理，规范报备行为，完善审查监督，保证规范性文件合法、有效。

（三）推动行业协会、商会改革。积极发展行业协会和中介组织，完善社会主义市场经济条件下社会服务组织，推动政府职能的调整和转变。贯彻落实国务院《关于加快行业协会商会改革与发展的意见》，抓紧启动行业协会、商会改革，明确行业协会、商会的职能。年内完成市级行业协会、商会的摸底清查，配合市纪委、纠风部门促其人员、资产、职能等尽快与业务主管单位脱钩，依法行使职能，充分发挥在经济社会发展中的积极作用。

三、加快事业单位分类改革

（一）推进义务教育学校收入分配制度改革。根据河南省关于义务教育学校绩效工资实施意见，拟定我市义务教育学校绩效工资实施办法并组织实施，逐步形成完善的绩效工资水平决定机制、分配激励机制和经费保障机制。按照国家相关政策，及时将教师绩效工资落实到位。

（二）研究事业单位分类改革配套政策。积极开展事业单位分类改革调查研究。拟定《洛阳市事业单位分类改革实施意见》及与之配套的《洛阳市部分事业单位改革及人员分流意见》，适时推进事业单位分类改革工作。对2005年以来已进行“事转企”改制而未到位的单位，要进一步推进改革，力争尽早改制到位。

四、推进财税体制改革

（一）完善财政体制。目前省对市财政体制方案已经下达，财政部门要密切关注此项工作，按省财政厅要求认真测算有关数据，及时落实，相应调整完善市对县财政体制。

（二）全面落实增值税转型改革政策。依据税收管理权限，国税部门要认真落实一般纳税人企业购进机器设备等固定资产进项税抵扣政策和小规模纳税人增值税税率（3%）统一调整政策，取消进口设备增值税免税政策、外商投资企业采购国产设备增值税退税政策和有色金属矿产品增值税税率调整政策。市财税部门要认真做好政策宣传与沟通，落实好有关政策文件。

（三）深入做好成品油价格和税费改革的善后工作。按照中央统一部署，我市于2009年1月1日起实行成品油价格和税费改革，取消公路养路费等6项收费。财政部门要对相关经费和资金采取预拨办法，确保改革工作的顺利进行。积极向上级有关部门申请，力争得到较多的中央补助基数。做好债务审计工作。6月底前锁定债务余额，制定偿债方案。按照“转岗不下岗，待安置期间级别不变，合理合规的待遇不变”和“人员不减、机构不散、职能转变”的要求，组织规费征稽人员和政府还贷型二级公路收费人员进行转岗培训和学习。按照省政府确定的安置政策认真做好工作,实现交通规费征稽人员和政府还贷型二级公路收费人员合理有序转岗。

五、加快文化体制改革

以建设特色突出的文化强市为目标，以经营性文化事业单位改制为重点，加大文化体制改革综合试点力度，建立健全文化创新体系、公共文化服务体系、现代文化市场体系，促进文化产业加快发展，形成与经济发展相适应的文化发展格局。

（一）加快文化事业单位改革。加快推进洛阳文化艺术学校、市图书馆、群众艺术馆、艺术研究所内部劳动人事、收入分配和社会保障三项制度改革，着力创新公共文化服务运行机制，健全完善聘用合同制、岗位目标责任制和绩效工资考核制，合理调节收入分配，调动文化工作者的积极性和创造性。

对洛阳豫剧院、市曲剧团、洛阳歌舞剧院3个文艺表演团体，实行以岗定酬，以效定薪等灵活的收入分配管理办法。政府重点扶持突出洛阳特色和文化内涵的自编自创剧目的生产。实行政府购买政策，做好百场公益性惠民演出服务。健全财务管理制度，加强经济核算，不断提高职工收入水平和自我发展能力。通过改革，使其真正成为自主经营、自我管理、自我约束、自我发展的艺术生产、经营、服务的文化实体。

（二）推动文化企业单位改革。市海艺演出公司、上海剧院、青年宫文化发展公司、洛阳剧院、红星剧院等单位，在“事转企”的基础上，要尽快解决改革遗留问题。积极协调推进房产工程建设，办理资产过户等有关手续。按照现代企业制度要求，尽快完善法人治理结构和内部管理制度，加快推进国有股份制文化企业的公司制改造。要在清产核资的基础上，合理界定产权归属，进一步做好资产评估和产权登记等工作，确认出资人身份，明确出资人权利。搞好红星剧院有限责任公司试点工作，加快推动股份制改造，使国有资产逐步退出，实现投资主体多元化和企业依法自主经营。在取得试点经验基础上，在文化局系统逐步推开。

（三）完善市、县两级文化改革组织体制。要按照全市文化产业发展和文化体制改革工作会议精神，进一步完善改革方案和配套扶持奖励政策，明确发展重点和工作任务。市、县两级要按照《中共洛阳市委洛阳市人民政府关于印发洛阳市文化体制改革方案的通知》，尽快完善或成立文化产业发展和文化体制改革工作领导小组，建立工作机制，充实工作人员，明确工作职责。

按照公益类、经营类和其他类三个方面，对已经确定的文化体制改革重点加快推进。

根据中央、省要求，试点单位的改革任务要在2010年底前基本完成。5月底前完成市级电影管理职能划转工作，7月底前完成县级电影管理职能划转工作。年底前完成市属电影公司、电影院和1个文艺院团的转制工作。尽快成立洛阳市文化市场综合执法机构和综合执法队伍。组建洛阳市文化产业投资公司。

六、深化投融资体制改革

以增强政府投资调控能力为目标，整合社会资源，最大限度地发挥政府性资金对社会投资的引导作用。建立政府投资项目后评价制度，构造政府投资调控能力更强、企业投资活力更大、政府和企业投资互为补充的投融资体系，形成投资滚动发展的长效机制。

（一）进一步完善企业投资项目核准、备案和资本金制度。依据国家企业投资项目核准目录，明确市、县核准权限，完善企业投资项目的核准、备案制度，积极争取省将项目备案权尽快下放到所有县（市、区），进一步扩大企业和地方的投资决策权。按照国家宏观调控的要求，适时调整资本金率。

（二）规范政府投资行为。争取将洛阳市列入省政府投资项目代建制试点范围，对政府投资的非经营性项目全面推行“代建制”。争取年内出台《洛阳市投资管理实施办法》，以立法形式确立政府投资的范围，建立健全政府投资的决策、公示和责任追究制度。从制度上避免“三超”和“工程腐败”，提高政府投资效率。

（三）着力完善地方投融资体系。整合规范现有投融资平台，扩充主要平台的资本金实力。以建设部门和城市区为资本主体，将其掌控的资金、资源和资产有效整合，建立新的投融资平台。省级产业集聚区都要建立投融资机构。以建设部门和各区为承贷主体，实行公司化运作。完善与金融单位合作的条件，尽快扩大融资投入项目建设。市金融办要组织各建设部门和城市区进行培训，使其掌握投融资政策和程序、方法。市财政要抓住当前机遇，积极将各区的建设项目向银行推介，尽可能多地争取信贷资金，满足城市建设项目的投资需求。

七、开展医药卫生体制改革

（一）进一步完善覆盖城乡居民的医疗保障体系。调整完善城镇职工基本医疗保险政策，提高城镇职工基本医疗保障水平。全面落实政策性破产关闭国有企业退休人员参加城镇职工基本医疗保险工作，着力解决关闭破产企业和困难企业退休人员的医疗保险问题。进一步完善城镇居民基本医疗保险制度，将在校大学生和失地农民纳入城镇居民基本医疗保险，2009年底城镇职工和城镇居民参保人数分别达到84万和90万。加强新农合管理队伍建设，提高监管能力和信息化管理水平，积极推进精细化管理，确保制度平稳运行。不断改进筹资方法，简化报补手续，确保全市新农合参合率保持在90%以上。

（二）初步建立国家基本药物制度。国家基本药物目录出台后，将基本药物目录全部纳入新农合报销范围。

（三）完善基层医疗卫生服务体系。加大人才引进和培训力度。鼓励高校医学毕业生到基层医疗机构工作。从2009年起，对志愿到乡镇卫生院工作3年以上的高校医学毕业生，由国家代偿学费和助学贷款。利用中央公共卫生项目资金对乡、村卫生机构在岗人员进行专业培训。利用中央补助资金，尽快完善壮大县、乡镇和社区卫生服务体系。今年要建成2家县医院（中医院）、17家乡镇卫生院、10家社区卫生服务中心。新建新区开元路社区卫生服务中心和3家社区卫生服务站。研究制订医疗保险倾斜政策，扩大慢性病特殊门诊、家庭病床病种范围，提高居民在社区卫生服务机构就诊的报销比例，引导居民在社区首诊，降低医疗费用。加快标准化村卫生室建设，年底前完成1000所建设任务。

（四）着力推进基本公共卫生服务均等化。利用中央补助公共卫生经费，做好艾滋病、结核病、免疫规划、地方病等公共卫生项目实施工作。做好疫苗针对传染病预防工作，有效预防传染病。搞好社区公共卫生服务，完善社区公共卫生考核机制，推行中心――站一体化管理，开展精神卫生进社区试点工作。

八、继续推进农村经济体制改革

以稳定完善农村基本经营制度为目标，以健全土地承包经营权流转市场为重点，促进土地资源合理配置和充分利用，促进适度规模经营和现代农业发展，促进农村劳动力转移和农民收入增加。

（一）加快土地承包经营权流转制度改革。在稳定家庭承包经营制度、不改变现有土地承包关系的基础上，稳步开展以建立农村土地承包经营权登记簿为重点的土地承包经营权登记制度试点，积极开展土地承包经营权流转制度（以下简称土地流转）服务试点工作。市财政要安排资金，支持试点工作。县级农村经营管理部门要选择有条件的乡镇建立土地流转服务试点，并为土地流转提供有关法律政策宣传、信息、咨询、价格评估、合同签订、备案等指导服务工作，逐步建立完善流转服务体系和工作机制。鼓励发展土地流转市场中介组织，积极开展对土地流转供需双方的资信评估、土地资质评审、土地流转价格确定等方面的市场对接,实现土地流转的阳光操作、公平交易。建立和完善纠纷调处机制。搞好土地纠纷仲裁试点，完善仲裁程序、方法和制度，提高仲裁工作水平和调处能力，及时有效解决流转纠纷。建立多部门协调解决流转重大问题的工作联动机制，推动协商、调解、信访、仲裁等流转纠纷调处机制不断健全。

（二）大力发展专业合作组织。广泛宣传《农民专业合作社法》。按照“因地制宜、多元创办、政府支持、部门指导、市场运作、进出自由”的思路，鼓励龙头企业、农村经纪人、农村致富能手、农业科技带头人等领办、创办各种类型的农民专业合作社，逐步实现全市规模化农产品生产基地都建有专业合作社；着力抓好农民专业合作社的试点示范建设，促进专业合作社的规范化运作；加强对县级辅导员和农民专业合作社的法律法规和技术培训，指导、帮助合作社依法登记、建章立制。进一步加大对农民专业合作组织的扶持力度。市财政要逐年增加扶持农民专业合作组织发展的专项资金，用于示范合作社的项目建设和补贴奖励；认真落实中国银监会、农业部联合下发的《关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见》（银监发〔2009〕13号）精神，切实解决合作社发展中的资金瓶颈问题；允许符合条件的农民专业合作组织为主体，承担农、林、牧、渔、农产品加工等领域的项目实施。到2010年全市农民专业合作组织总数达到500家以上，覆盖农户达到40%以上。

（三）继续深化农村综合配套改革。完善农村义务教育经费保障机制。根据国家和省《关于调整完善农村义务教育经费保障机制改革有关政策的通知》精神，落实我市农村义务教育学校（含县镇）生均公用经费标准。

探索化解乡村债务的有效途径。财政部门和教育部门要按照国家和省安排，做好农村义务教育债务的清理化解工作；其它乡镇债务待国家有关政策出台后认真清理化解。

九、探索地方金融机构改革

以完善地方金融服务体系为目标，完善金融机构经营机制为重点，全面提升金融业经营管理水平，千方百计扩大资金供给，为全市经济发展提供支持。

（一）加快农村信用社改革。积极推进产权制度改革。年内完成2家县级（含市区）联社筹建农村商业（合作）银行的申报工作，争取1家开业；探索推进中心城区农信社的改组整合。大力推进金融产品和支农方式创新，争取全年推出3个以上有特色、有针对性的创新品种和支农方式，提升支农服务效率，发挥支农主力军作用。

（二）支持和推进洛阳银行改革和发展。进一步健全洛阳银行股份有限公司相关制度和议事规则，完善“三会一层”的组织架构和运作机制，做好风险资产处置工作。在完成增资扩股的基础上，加快引进战略投资者，改善内部风险管理和内控机制，真正成为股权合理、架构完善、机制健全、内控有效的现代商业银行。积极推进上市融资工作，争取早日上市。大力支持洛阳银行跨区域经营，力争年内在郑州设立1家分行，在市辖县（市）增设1―2家支行，逐步打造成为中西部良好的区域性商业银行。

（三）探索建立新型农村金融服务体系。推动新型农村金融机构组建工作，规范发展多种形式的新型农村金融机构，扩大村镇银行、小额贷款公司试点，争取年内再成立1家村镇银行。

十、积极推进城市化进程和城乡一体化

以科学发展观为指导，以加快城镇经济发展，提高人民生活水平为目的，通过实施城镇基础设施建设和城中村改造，优化城镇空间布局，提高城镇承载能力。按照“农民进城市民化、农村公共服务城市化”的要求，以产业向集聚区集中、土地向规模经营集中、农民向城镇集中的“三个集中”为核心，以试点推动为基础，以政策引导为重点，以机制创新为动力，加快推进城乡一体化工作。

（一）加快洛阳新区改革发展和建设。在经济社会管理、土地管理制度、投融资体制、产业和人口集聚机制等方面推动改革创新。加快机构筹建、总体规划、产业集聚区规划、村镇体系规划、重大基础设施与重大产业项目谋划建设、招商引资等工作，推进城市核心区域城乡一体化进程。

（二）进一步加快城中村、城郊村改造。对已纳入城市开发建设总体布局的城中村、城郊村，采取房地产开发运作模式，变村庄为城市社区。采取激励措施，加大扶持力度，在确保三年县城城中村改造“大头落地”的基础上，稳步推进县城城郊村改造工作。

（三）深化城乡一体化试点。各县（市、区）要围绕年度工作目标，切实抓好试点推进。以城区周边为重点，围绕产业集聚、搬迁安置、土地流转和城中村、城郊村改造等内容加快试点推进。偃师、嵩县、栾川要着力加快农民进城步伐，促进农村居民向城市居民转变、农村社区管理体制向城市社区管理体制转变，建立城乡管理新体制，成为全市城乡一体化工作的示范县。其他县（区）要结合本地实际，以城区和有条件的区域中心镇为重点，以土地流转和农民进城为关键环节，建立机制，抓好试点，在推进城乡一体化工作中有突破、出亮点。抓好撤村并镇、撤村并村试点工作，积极探索人口向城镇集中、产业向园区集中、土地向规模经营集中的新路子，为全面推进城乡一体化提供经验和示范。

洛阳市人民政府

二

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