浙江省人民政府关于印发浙江省水土保持总体规划的通知

（浙政发〔2001〕4号）

各市、县（市、区）人民政府，省政府直属各单位：
现将《浙江省水土保持总体规划》印发给你们，请结合实际，认真组织实施。
浙江省人民政府
二00一年二月七日
浙江省水土保持总体规划

水土保持是生态环境建设的主体工程和根本性措施，是实现经济和社会可持续发展的重要保障，也是我省社会主义现代化建设的重要任务。水土保持规划是水土保持工作的重要基础和依据，根据有关法律法规的规定编制本规划。

一、水土流失现状
建国以来到1999年底，全省共初步治理水土流失面积20689平方公里，其中修建水平梯田2499．7平方公里，营造水土保持林和发展经济林果14862．6平方公里，种草459．4平方公里，采用其他措施治理2867．1平方公里。特别是《中华人民共和国水土保持法》颁布实施以来，我省水土保持工作取得了明显进展，据最新普查资料，全省水土流失面积比10年前减少了6000平方公里。但是，当前全社会水土保持意识还不强，水土流失状况仍然比较严重，全省还有水土流失面积18998．3平方公里，占总土地面积的18．7％。
在现有水土流失面积中，轻度侵蚀面积10033．6平方公里，占52．8％；中度侵蚀面积6769．7平方公里，占35．6％；强度侵蚀面积1441．7平方公里，占7．6％；极强度侵蚀面积665．6平方公里，占3．5％；剧烈侵蚀面积87．7平方公里，占0．5％。与10年前相比，全省水土流失总面积虽有所减少，但减少的主要是轻度侵蚀，而中度侵蚀从原来的6446平方公里增加到6769．7平方公里，强度、极强度和剧烈侵蚀则从原来的1085平方公里增加到2194．9平方公里，人为活动所造成的水土流失还在增加。
水土流失在全省的分布：11个市中，嘉兴市基本上为平原，水土流失以河岸坍塌为主要表现形式，其余各市均存在不同程度的山地水土流失。水土流失面积超过400平方公里的有17个县（市、区），其中永嘉、淳安、青田、临安、诸暨5个县（市）超过500平方公里。水土流失面积占土地面积超过20％的有33个县（市、区），其中平阳、普陀、苍南、文成、新昌、瑞安、缙云、北仑8个县（市、区）超过30％。各流域的水土流失面积分别为：太湖流域872．2平方公里，钱塘江流域（包括浙赣边界河流）8509．2平方公里，甬江流域（包括舟山群岛、象山半岛）1801．6平方公里，椒江流域（包括三门、温岭、玉环）1540．4平方公里，瓯江流域（包括庆元、龙泉）4153．3平方公里，飞云江流域（包括泰顺）1315．3平方公里，鳌江流域（包括苍南）806．1平方公里。
水土流失所造成的危害及后果主要表现在：一是坡耕地土壤肥力逐年下降，土层减薄，土壤质地变粗。二是丘陵山区荒山荒坡冲沟发育，蚕食地面，开发利用价值不断下降。三是水土流失下泄的泥沙淤积于水库、河道，缩短水库使用寿命，降低河道行洪能力，加剧洪涝灾害，降低航运能力。总之，水土流失造成了土地资源的破坏和损失，导致了生态环境恶化，水、旱、风沙等自然灾害加剧，直接影响经济和社会的可持续发展。

二、水土保持工作的指导思想与总体目标
（一）指导思想。
认真贯彻执行《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国水土保持法实施条例》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《浙江省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》、《浙江省森林管理条例》等法律、法规，坚持把水土保持作为一项基本国策和山区发展的生命线，按照我省提前基本实现现代化的战略部署和全省生态环境建设规划的总体要求，加强水土保持法制体系建设，建立水土保持监测网络，动员和组织全社会的力量，落实水土流失综合防治措施，切实解决水土保持工作面临的突出矛盾和主要问题，不断改善农业生产条件和生态环境，促进山区脱贫致富，促进经济和社会的持续、稳定、协调发展。
（二）基本原则。
－－预防为主。把水土流失预防放在首要位置，强化水土保持监督执法，保护现有的水土保持设施，制止边治理边破坏的现象，将人为活动造成的水土流失减少到最低程度，并建立水土流失动态监测预报制度。
－－综合防治。针对不同水土流失的类型、形式及其特点，因地制宜，因害设防，实行工程措施、生物措施和耕作措施相结合，山水田林路统一规划，综合治理，形成多目标、多功能、高效益的综合防治体系。
－－治理与开发相结合。坚持预防、治理水土流失与开发、利用水土资源相结合，近期利益与长远利益相结合，争取最大的生态效益、社会效益和经济效益，实现可持续发展。
－－多方筹资。坚持政府主导、社会参与，不断增加投资，多层次多渠道筹集水土保持资金，积极鼓励群众投资投劳。
－－统一规划、分步实施。按照规划所确定的总体目标，明确预防和治理任务，分阶段逐年完成。坚持量力而行，尽力而为，突出重点，集中治理，力争尽快取得成效。
（三）总体目标。
我省水土保持的总体目标分三个阶段确定。
1．近期目标（2001－2010年）。
建立水土保持监督管理体系和水土保持监测网络；控制人为活动产生新的水土流失；初步建成200万公顷生态公益林；新增治理水土流失面积9600平方公里，其中改造坡耕地面积1600平方公里，现有的25度以上陡坡耕地有计划地逐步实施退耕还林还草，太湖流域适宜治理的水土流失全部得到治理，使全省水土流失治理程度基本达到50％。
现在至2005年是实现近期目标的关键时期，具体要求是：初步建立水土保持监督管理体系和水土保持监测网络；基本控制人为活动产生新的水土流失；建成生态公益林134万公顷；新增治理水土流失面积5600平方公里，其中改造坡耕地面积930平方公里，现有的25度以上陡坡耕地逐步予以退耕还林还草；建设一批水土保持示范工程。
2．中期目标（2011－2030年）。
新增治理水土流失面积9300平方公里，适宜治理的水土流失全部得到治理，全省生态环境明显改观。
根据2020年提前基本实现现代化的要求，2011年至2020年规划新增治理水土流失面积6600平方公里，全面完成坡耕地治理，钱塘江流域的水土流失全部得到治理，瓯江流域上游的水土流失也基本得到治理，使全省水土流失治理程度达到85％，全省生态环境得到较大改善。
3．远景目标（2031－2050年）。
巩固、完善、提高水土流失治理成果，全省基本建立起良性生态环境系统，实现生态环境与经济、社会协调发展。

三、水土保持区划
根据自然地理状况、社会经济情况、水土流失现状与发展趋势，将全省划分为浙中浙南丘陵山地区、浙北平原丘陵区、浙东沿海岛屿区3个类型区。
（一）浙中浙南丘陵山地区。
莫干山以西，会稽山、四明山一线以南的全省大部分地区，包括金华市、衢州市、丽水市所属县（市、区）和长兴县、安吉县、临安市、富阳市、桐庐县、建德市、淳安县、诸暨市、嵊州市、新昌县、天台县、仙居县、永嘉县、文成县、泰顺县等38个县（市、区），总土地面积68415平方公里，水土流失面积13988平方公里，占全省水土流失面积的73．6％，是我省水土流失程度较高且分布范围最广的类型区。
本区土壤类型主要有红壤、紫色土和水稻土等，集中了全省大部分的坡耕地和荒山、荒丘以及大部分的疏林地。水土流失类型主要是水力侵蚀，其表现形式以坡面面蚀为主，在金衢盆地的四周还分布着一定数量的沟蚀。在浙西浙南山区由于地面坡度大，存在着一定数量的重力侵蚀，其表现形式主要为滑坡和崩塌，有的地方还发展为泥石流，危害严重。近年来，随着开发建设项目规模的不断扩大，修路、采矿和开发区建设等人为活动不断造成新的水土流失，山区发展过程中不合理利用林木资源也加剧了水土流失。
本区的水土保持措施，应考虑到将防护性治理与开发性治理紧密结合，治理开发农村“四荒”资源，建立水土保持生态建设示范区，探索生态环境和生态农业建设的新模式。主攻方向是：全面实施天然林保护，切实保护现有植被和水土保持设施；实行封育治理和植树种草相结合，恢复和提高植被覆盖度。针对不同侵蚀类型和土壤、地形、水系的特点，实行工程措施与生物措施相结合，开展以小流域为单元的综合治理。调整土地利用结构，大力改造现有坡耕地，以修建水平梯田为主，结合整治排水系统，加大对25度以上的陡坡耕地植树种草的力度。加强对开发建设活动的监督管理，预防人为活动造成新的水土流失，并及时对开发建设活动造成的水土流失予以治理。
（二）浙北平原丘陵区。
莫干山以东，会稽山、四明山、象山港一线以北的杭嘉湖平原和萧绍甬平原及附近地区，包括嘉兴市所属县（市、区）、湖州市区、德清县、杭州市区、余杭市、萧山市、绍兴市区、绍兴县、上虞市、宁波市区、鄞县、余姚市、慈溪市等28个县（市、区），总土地面积20412平方公里，水土流失面积1627平方公里。本区交通建设、开发区建设、城镇扩建、旧城改造等方面的基本建设项目多，规模大，一些地方乱挖乱堆、随意弃渣等违法现象时有发生，致使河道淤积，行洪能力下降。杭嘉湖平原河网纵横交错，由于河岸大部分为土质，受自然因素和船行波的冲击影响，河岸坍塌现象比较严重，仅嘉兴市每年大约损失土地70公顷。
本区水土保持的主攻方向是：依法预防和治理新的水土流失，严格执行开发建设项目水土保持方案申报审批制度和“三同时”制度（建设项目的主体工程与水土保持设施同时设计、同时施工、同时投入使用），加大监督执法力度；从城市规划入手，积极开展城市水土流失防治；对城市周围和主要交通干线两侧的采矿采石活动进行规范、整顿；平原地区禁止取土烧砖；加强平原河网整治及护岸工程、河网防护林带建设，疏浚河道，提高行洪能力。
（三）浙东沿海岛屿区。
本区位于我省东部沿海，从舟山群岛、象山半岛、温黄平原、乐清湾两岸到温瑞平原与其附近地区，包括舟山市所属县（区）、奉化市、象山县、宁海县、台州市区、三门县、临海市、温岭市、玉环县、温州市区、乐清市、瑞安市、平阳县、苍南县、洞头县等22个县（市、区），总土地面积20929平方公里，水土流失面积3383平方公里。本区经常受台风正面袭击，台汛期降雨强度大，水土流失类型以水力侵蚀为主，在舟山群岛则为水力侵蚀与风力侵蚀并存。虽然水土流失面积占总土地面积的比例低于全省平均水平，但中度侵蚀以上的面积占水土流失面积的比例达55．7％，大大高于全省平均水平。同时，资源开发与基本建设活动所造成的新的水土流失普遍存在。
本区水土保持的主攻方向是：加快沿海防护林体系建设的步伐，建立农田防护林体系，风力侵蚀区开展植物固沙，防止海岸侵蚀；大力改造现有坡耕地，以修建水平梯田为主，结合整治排水系统，实施植树种草、提高森林覆盖率，加强对开发建设活动的监督管理，严格执行开发建设项目水土保持方案申报审批制度和“三同时”制度，依法预防和及时治理新的水土流失；积极开展城市水土流失防治；平原地区禁止毁田、毁堤取土烧砖。

四、水土流失预防和水土保持监督监测
（一）潜在侵蚀危险地区水土流失预防。
水土流失预防的重点在于控制潜在侵蚀危险地区的水土流失强度。一是要防止水土流失轻度区水土流失加剧。轻度区的水土流失强度虽然不大，但往往容易被忽视。二是要保护植被良好地区的现有林草植被。加强封山育林，做好天然林保护工作，严禁毁林开荒、烧山开荒和滥伐林木。同时，加快水系源头、库区、交通干线两侧的森林资源建设。三是要禁止开垦陡坡地。25度以上陡坡地是生态环境最脆弱的地区，另外，直接面向水库蓄水区的20度以上山坡地发生水土流失时可以对水库构成直接危害，以上区域都属于禁止开展的陡坡地范围，各县级政府应当划定并公告其具体范围，切实加强管理。开垦禁止开垦坡度以下、5度以上的缓坡地必须经县级水行政主管部门审批。四是要加强对滑坡、崩塌、泥石流的发生发展进行监测预报，并及时采取预防和治理措施。
（二）资源开发和基本建设水土保持监督。
水土保持监督的重点要放在人为造成的水土流失防治上，尤其要加强对资源开发和基本建设项目的水土保持监督，加大执法力度，严肃查处违法案件。各地都要落实开发建设项目水土保持方案的申报审批制度和“三同时”制度。依法监督检查建设项目的水土流失防治情况，督促生产建设单位自行投入资金治理建设过程中造成的水土流失；依法足额征收水土保持设施补偿费用于易地建设水土保持设施，以维持水土保持设施总量不减少。禁止在河流两岸、铁路和干线公路两侧、风景名胜区附近及进出要道两则进行采矿、采石、取土、挖砂、烧砖瓦、烧石灰等活动。农村简易公路、林区公路修建等开发建设活动造成水土流失严重的，要采取措施予以限制。加快关闭小矿山、小水泥厂、小火电厂、小砖瓦厂的步伐，在关闭的同时必须落实已经造成的水土流失的治理措施。
（三）水土流失治理成果管理与保护。
在治理水土流失的成果，应当按照有关规定进行鉴定、验收、移交，建立档案，设立标志，并落实管理责任制。建立全省水土流失治理成果的监督保护体系，对各类水土流失治理成果，包括工程措施、生物措施、科研场地、仪器设备等项目成果，实行严格的分级管理和监督保护。及时查处各类破坏水土流失治理成果的违法案件，制止“边治理，边破坏”现象。
（四）水土流失动态监测。
水土流失监测是水土流失防治工作的基础和评价手段。要建立、完善全省水土保持监测网络，搞好水土流失动态监测预报。监测的主要项目为：河道冲淤变化，水文、气象要素，地面土壤侵蚀量变化，崩塌、滑坡、风沙区及海岸侵蚀，水土流失成因、治理措施及效益，流域内水土流失预防及治理的动态变化等。在水土流失预防保护区，监测水土流失的分布，面积与流失量的变化，植被结构变化，治理措施总体效益及生态环境的动态变化。在水土流失监督区，动态监测开发建设项目的分布、影响面积、造成的水土流失状况，弃土弃渣、破坏植被状况及危害，采取的水土保持措施等。在水土流失治理区，监测各项水土保持工程、生物措施逐年的变化，治理进度、数量、质量和效益等，并进行必要的河道水文和水土流失成因监测。监测方式采用宏观监测与微观监测相结合。

五、水土流失治理
（一）坡耕地治理。
坡耕地是水土流失最为严重的土地利用类型，全省现有坡耕地面积2081．6平方公里，计划2020年全部完成坡耕地治理。
1．陡坡地退耕还林还草。有条件的地区，25度以上的陡坡耕地逐步退耕还林还草，各县（市、区）应制订分期实施计划。
2．修建梯田（地）。25度以下、土层较深厚的坡耕地，可以修建梯田（包括梯地）。由于土壤等条件的限制，我省一般以修建石坎水平梯田和土坎水平梯田为主。
3．整治排水系统。25度以下、土层浅薄的坡耕地，可以通过整治排水系统予以治理。主要是在坡面上每隔一定距离沿等高线修建横沟，并修建与横沟相通的纵沟。为避免冲刷，纵沟需修建若干跌水等消能设施，有条件的还可以修建蓄水池或沉沙地等。
4．保水保土耕作法。坡耕地宜推行保水保土耕作法，可分为三类：一是改变微地形，主要有等高耕作、沟垅种植等；二是增加地面植物覆盖，主要有草田轮作、间作与套种、合理密植等；三是增加地表径流入渗、提高土壤抗蚀性能，主要有深耕、增施有机肥、少耕、免耕等。
（二）荒坡治理。
荒山荒坡的治理措施要因坡度、土壤、土层厚度等因素的不同而有所区别。对土层深厚、坡度较缓地带，根据当地条件确定治理措施。人多地少的地方，可以开垦并修建梯田，建成基本农田；交通比较便利的地方，可以修建水平带、水平沟、水平阶、竹节沟、Ｖ形沟（撩壕）等水土保持坡面工程，在此基础上发展经济林果。对有一定土层、坡度较陡的地带，可以修建鱼鳞坑等水土保持坡面工程，营造水土保持林。对土层浅薄的地带，可以采取种草护坡固土，适当种植水土保持灌木或乔木对种。
（三）疏林地治理。
对水土流失程度较轻的疏林地，主要的治理措施是封山育林，封育方式有全年封、半封和轮封。要制定相应的规章制度，成立护林组织，划定封育治理范围，作出明确标志，固定专管人员，禁止在封育区内放牧、狩猎、采脂、打树枝、铲草、开采矿石、挖河取土等活动，加强抚育管理，逐步提高林分质量。同时，要对当地群众进行广泛宣传，并帮助解决“三料”（燃料、饲料、肥料）问题。
对水土流失比较严重的疏林地，要视具体情况采取相应的水土保持生物措施和工程措施。25度以下、土层较深厚的，可以采取人工补植，恢复植被，改善林相；土层浅薄或坡度较陡的，可以结合水土保持整地工程（如修建水平阶、水平沟、窄梯田、鱼鳞坑、大型果树坑等），依据“适地适树”的原则，营造水土保持林、发展经济林果，做到既防治水土流失，又开发利用土地资源发展经济。
（四）沟壑治理。
沟壑侵蚀是面状侵蚀的进一步演变与发展，一切控制面蚀的措施均能有效地预防或抑制沟蚀的发展。此外，针对沟壑侵蚀作用的具体特点，可以采取沟头防护、谷坊和沟岸砌石等治理措施。对沟通下切作用和两侧重力侵蚀已经终止的沟壑，在适当地段修筑拦沙坝，以拦蓄下泻泥沙。对沟道下切作用强烈或者两侧重力侵蚀发育的沟壑，采取修筑多级谷坊的方式，抬高或固定侵蚀基准面，必要时可以采取沟头防护、修整沟坡、修建护坡（岸）以及植物护岸等措施。对平原河网河岸坍塌严重的，采用工程护岸或植物护岸方法进行整治。
（五）综合治理。
水土流失治理往往不是单一措施所能奏效的，以上措施只有相互结合、相互依托，才能更加有效地发挥作用。在水力侵蚀地区，应当以天然沟壑及其两侧山坡地形成的小流域为单元，实行全面规划，综合治理，建立水土流失综合防治体系，这是多年来水土流失治理经验的结晶。各地应针对不同土地利用类型、不同坡度、不同地区水土流失的特点，因地制宜，因害设防，科学配置各项水土流失防治措施，实行工程措施、生物措施与耕作措施相结合，山水田林路统一规划，综合治理。大力改造坡耕地，合理配置坡面截水沟、蓄水沟、排水系统等小型蓄排工程。结合“坡改梯”治理开发“四荒”资源，发展经济林果。加大封山育林的力度，提高植被覆盖率和林分质量。通过封育治理或人工种植发展水源涵养林、水土保持林，加快全省沿海防护林体系、长江中下游防护林体系和高标准平原绿化建设的步伐。建立水土保持生态建设示范区，探索生态环境建设的新模式，为水土流失防治起到典型引导作用。做好以修筑防洪堤和河道清淤为主的河道整治工程，力求做到疏通河道、稳定河床、因势利导、防冲防淤、改造滩地、合理利用，处理好上、下游及左、右岸之间的关系。
（六）水土保持生态环境建设示范工程。
根据全国“十百千”（10个城市，100个县，1000条小流域）水土保持生态环境建设示范工程的统一规划，我省2003年前要重点搞好安吉、绍兴、常山3个示范县和龙游芝溪等20条示范小流域，共治理水土流失面积1150平方公里。

六、水土保持的政策措施
（一）加强领导，认真组织实施。
各级政府必须从全省经济和社会可持续发展的战略高度和执行基本国策的要求出发，充分认识水土保持的重要性和紧迫性，把水土保持工作列入政府工作的重要议事日程，切实加强领导。各地都要健全水土保持工作领导协调机构，强化统一领导和部门协作配合。建立健全政府领导任期内的水土流失防治目标和责任，定期检查，接受社会监督。建立各级政府按年度向同级人大常委会及上级政府报告水土保持工作的制度。建立水土保持监测网络，定期公告水土流失及其防治动态。建立激励机制，对在水土保持方面作出突出贡献的单位和个人要予以奖励。各市、县（市、区）按照本规划，编制好市、县级水土保持规划，认真组织实施，确保完成各项任务。
（二）建立健全水土保持监督执法体系，依法防治水土流失。
采用多种形式，广泛深入地宣传水土保持法等法律、法规，增强广大公民的水土保持意识和法制观念。建立健全水土保持监督执法体系，制定完善相关的配套法规、政策，强化监督，严格执法，依法查处违反水土保持法律法规的行为，督促有关开发建设单位做好水土流失防治工作。各级政府和有关部门在研究制定经济发展规划时，要统筹考虑水土流失的预防和治理，严格执行开发建设项目水土保持方案申报审批制度和“三同时”制度，建设工程竣工验收时必须同时验收水土保持设施，最大限度地减少人为造成的水土流失和生态环境破坏。
（三）加强水土保持科研和服务体系建设。
加大水土保持科技投入力度，改善科研测试手段，提高水土保持科技水平。做好水土保持试验、示范、推广工作，普及水土保持实用技术，逐步建设和健全水土保持科研和服务体系，为水土保持工作提供技术和服务保障。水土保持科研的内容要结合工作实际，重点研究水土保持监测手段、人为水土流失的防治措施和技术标准，并积极开展与国内外水土保持界的学术交流活动。
（四）加强重点项目建设和管理。
完成重点水土保持项目的建设任务，是实现水土保持规划目标的关键所在。要认真编制各个重点项目的实施计划，加强项目建设管理，落实项目实施所需的资金和劳动力来源，严把质量关、进度关和验收关，必要时实行项目监理，确保各项预防和治理任务的完成。
（五）建立稳定的投入保障机制。
水土保持是一项投资较大、效益长远的公益性事业，各地要按照有关法律法规的规定，把水土保持规划所确定的水土流失防治任务纳入当地国民经济和社会发展计划，不断增加对水土保持的投入。各级政府都要建立完善全社会多渠道增加水土保持投入的机制，制定优惠政策，鼓励群众投资投劳，充分调动社会各方面治理水土流失的积极性，吸引社会资金用于水土保持。通过承包、租赁、股份合作、拍卖使用权等多种形式，吸引各种所有制经济主体参加“四荒”资源的治理开发，严格执行“谁治理、谁管护、谁受益”的政策，依法保护治理开发者的合法权益。治理开发者在规定的承包、租赁或拍卖期限内享有“四荒”使用权，并可依法继承、转让（租）、抵押或参股经营。对“四荒”治理项目在贷款、筹资等方面尽可能提供优惠政策。

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