-国家海洋局局长详解海域使用管理法意义和作用-

在我国经济和社会发展面临资源短缺压力的情况下，海洋是我国具有战略意义的资源接替空间，所以科学合理利用海洋，对于我国的长远发展具有重大的战略意义。

立法为了“蓝色国土”的规范利用

事例1

2006年7月，沿海某省建设电厂由于违法围填海30多亩，被中国海监总队罚款1500多万元人民币。其原因是该填海工程不符合海洋功能区划，也未进行海域使用论证，并造成了海洋生态环境的严重破坏。

记者：孙局长，我手头有一份国家海洋局北海分局专家的测量资料，它显示，胶州湾水域面积正在变小。专家认为，无节制的围填海工程是决定性的因素。这种说法准确吗？

孙志辉：可以这么说。国家海洋局北海分局的测量资料显示，自1928年到现在，胶州湾的海域面积从560平方公里减少到367平方公里，缩小了三分之一强。其中，从上个世纪70年代开始的围填海活动是胶州湾不断减少的主要原因。就全国而言，大型的围填海项目在促进海洋经济发展的同时，也带来了海岸生态系统退化、海洋环境污染加剧、宜港资源衰退、重要渔业资源破坏、海岸自然景观破坏、防灾减灾能力降低、海岛消失及各种社会问题。

记者：于是就有了《海域使用管理法》的颁布实施？

孙志辉：是。从那时开始，海洋开发利用“三无”的局面才开始扭转。

记者：哪“三无”？

孙志辉：无序、无度、无偿。上世纪80年代以后，沿海地区掀起了开发海洋的热潮，海洋经济成为国民经济新的增长点。海洋开发利用方式逐渐多样化，从传统的“渔盐之利、舟楫之便”扩展到海水养殖、矿产勘探开采、海滨旅游、海洋能开发、海底管线铺设和围海造地等方式。各种行业之间的用海矛盾日渐突出，一些沿海地方擅自出让海域，海域使用一度出现了“三无”现象。

记者：《海域使用管理法》实施以后，这种情况有好转吗？

孙志辉：可以说是成效显著。

首先，我们通过持续不断普法宣传，提高了社会各界特别是各级领导对海域使用管理工作重要意义的认识，提高了广大用海者特别是渔民们的传统用海观念，使“海域国有、依法用海、用海有偿”的法律意识逐渐深入人心。

记者：能通俗解释一下“海域国有”吗？

孙志辉：海域与土地的所有制不同，土地分为国家所有和集体所有，而海域则全部属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。依据《海域使用管理法》，我国不断完善配套法规。国务院先后批准发布了加强海洋管理工作、海洋功能区划审批、项目用海审批等5个规范性文件。国家海洋局也陆续发布了海域使用权管理、海域使用权登记等18个规范性文件，并会同财政部制定了海域使用金征收管理和减免方面的管理规定。

记者：这些政策法规的出台，是为《海域使用管理法》的贯彻实施提供保障？

孙志辉：是啊。与此同时，我们着眼于优化海洋开发利用布局，不断健全海洋功能区划体系。2002年8月，经国务院批准发布实施了《全国海洋功能区划》，沿海地方相继开展了省、市、县三级海洋功能区划的编制和报批工作。目前，国务院已经批准了8个省级海洋功能区划，三分之二以上的市县已经编制完成海洋功能区划，部分已批准实施。海洋功能区划制度的实施，有效解决了渔业养殖与港口航运、油气开采、旅游开发、国防建设等用海之间矛盾突出的问题，促进了海洋产业结构的调整和产业布局的优化。

管海为了保障海洋经济的健康发展

事例2：

上海国际航运中心洋山深水港区工程是大型涉海项目。2002年6月，洋山深水港区工程开工建设，此时《海域使用管理法》已正式实施，海域使用权的申请、审批等程序已有了明确、系统的规定。上海同盛投资(集团)有限公司作为项目用海单位，严格按照法定程序，向国家海洋局提出洋山深水港区总体规划建设范围的用海申请。国家海洋局一方面严格依法行政，按照《海域使用管理法》的规定履行相关审核手续，另一方面又做了大量深入细致的调研和协调工作，解决了洋山深水港区海域嵊泗县境内原先发放的海域使用证注销及补偿等历史遗留问题。在此基础上，国家海洋局报经国务院批准，批复了洋山深水港区的用海申请，向上海同盛投资(集团)有限公司颁发了海域使用权证，总计用海面积8216.6公顷。

记者：在“保障重点”的同时，国家海洋局如何解决原有用海者的利益保障问题？

孙志辉：《海域使用管理法》第三十条规定，因公共利益或国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。在海域使用期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的经济补偿。不论是首都钢铁公司搬迁用海，还是上海洋山港建设，项目用海单位都与原有用海者签订和落实了补偿协议，确保原有用海者尤其是渔民生活水平不因失海而降低。

记者：从《海域使用管理法》实施情况看，海域使用管理对于海洋经济发展起到了什么样的作用？

孙志辉：你问得好，我正要通过你们经济日报谈谈这个问题。实施《海域使用管理法》的目的是什么？首先是顺应海洋经济发展规律，合理配置海域资源。目前我国海洋经济正处于快速成长期，“十五”期间海洋产业总产值年均增长11.1%。各类用海活动频繁，对海域的需求旺盛。

记者：海域已日益成为一种比较稀缺的资源。

孙志辉：对。海域开发利用的深度和广度日益提高，海域使用面积也越来越大。从用海空间布局上看，海域使用主要集中在近海沿岸、沿海城市附近海域、河口三角洲地区，局部已趋于饱和，并存在一定程度的粗放利用现象。

记者：在这种背景下，海域使用管理应当采取什么政策？

孙志辉：在海域使用管理政策上，首先要围绕海洋产业结构和布局的调整，统筹安排各行业用海，协调行业之间用海矛盾，提升和优化第一产业用海，积极支持二三产业用海，并要为今后的发展预留足够的海域资源空间；其次要倡导科学用海，发挥海洋功能区划的引导和约束作用，逐步实行规划管理，研究制定行业用海控制指标，严格进行海域使用论证，防止海域资源的粗放利用和浪费。

执法为了构建和谐的用海秩序

事例3

近几天，山东长岛县南长山镇黑石咀村村民们总爱凑在村务公开栏前看“年终决算表”，那上面说，2006年村里实现产值又超过400万元。

在2002年前，这个村负债达700万元，各项生产发展举步维艰。2002年底，该村通过用村级公司所属的海域使用权进行抵押，在县农村信用合作社办理贷款2000万元，他们利用这笔贷款，新上海珍品育苗场3处、建海参围养池4处，并对海珍品海区进行了改造。近几年累计投入海参苗近1000万头，2005年和2006年连续实现产值400多万元。

记者：孙局长，相信这样的故事你听了很多，说真话，对我们局外人，若不是耳闻目睹，怕是很难把一个渔村的和谐发展与一部《海域使用管理法》的实施联系起来的。

孙志辉：这种情况确实很多。《海域使用管理法》实施五年来，各级海洋行政主管部门坚持依法行政，科学管海，海域使用管理法律制度得到全面落实，海洋开发利用秩序得到根本改善，国家海域所有权和海域使用权人的合法权益得到有效维护，从而为沿海地区经济社会的可持续发展创造了有利条件。目前，各类行业用海基本都已纳入依法管理，截至2006年底，全国累计发放海域使用权证书39395本，已确权海域面积达113万公顷。从目前海域使用权证书发放数量、海域使用确权面积上看，养殖用海分别占82%和83%。可以说，海域使用权制度的实施，有力维护了包括渔民在内的各类用海者的合法权益，在沿海地区建设新农村、构建和谐社会方面发挥了重要作用。

记者：可是，像黑石咀村这样的情况，会不会进一步加剧海洋资源的破坏？因为《海域使用管理法》也保护他们的使用权的啊。

孙志辉：你关心的问题，也就是海域的合理开发和可持续利用，这正是《海域使用管理法》要解决的问题之一。单位和个人取得海域使用权证书后，必须按照海洋功能区划和规定的用途使用海域进行生产经营。

事例4

福建厦门市：厦门西海域航道畅通，海水碧蓝，景观美丽，生态环境良好。上世纪80年代以后，由于海域使用无法可依，西海域水产养殖无序、快速发展，密密麻麻的养殖设施挤占航道、调头区，加速航道、港区淤积，破坏了港口资源，阻碍了海上交通运输，也严重影响滨海旅游景观。为此，从2002年开始厦门市政府用了三年的时间，依据海洋功能区划，组织开展了西海域禁止水产养殖综合整治行动，共投入1.99亿元用于养殖设施拆除的补偿。目前，西海域已恢复海蓝水清、航道畅通的状态，港口航运、滨海旅游、临海工业得到了快速、协调发展。

记者：现在有一个现象或是叫问题，那就是沿海各地围填海活动呈现出速度快、面积大、范围广的发展态势。对此，国家海洋局将采取哪些措施？

孙志辉：近几年来我们开展的主要工作有：一是加强制度建设，《海域使用管理法》、《海洋环境保护法》和国务院刚刚颁布的《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》都对围填海管理工作提出了明确要求；二是严格填海项目用海审批，填海五十公顷以上的项目用海报国务院审批，50公顷以下的项目用海，由省、自治区、直辖市人民政府审批，其审批权不得下放；三是开展区域建设用海管理，对工业区、城镇建设等涉及多个项目的区域用海实行总体规划管理，严格核定各建设项目用海的数量和范围，同时通过开展区域海域使用论证，避免产生单个项目用海论证可行而区域整体论证不可行的矛盾，有效避免多个项目建设后对海洋资源环境造成的累积影响。

记者：今年呢，这方面国家海洋局将会采取什么措施？这是沿海各地很关注的。

孙志辉：2007年，我们在继续加强区域建设用海管理的基础上，将启动全国围填海规划工作：一是以围填海历史与现状的调查分析、海域资源环境的综合评估为基础，确定我国沿海的禁止围填区、限制围填区、适度围填区，优化围填海空间布局；二是通过对现有土地供应状况、围填海需求和社会经济发展水平的分析预测，确定国家围填海总量控制方案，调控围填海规模和节奏，对过热、过快的围填海需求要进行限制和引导。考虑到渤海是我国的内海，水交换能力较差，生态环境脆弱，近期大型填海项目的集中上马，将对渤海的海洋环境产生巨大的冲击，2007年将首先启动和完成环渤海地区围填海规划和政策制定工作。(原载：经济日报)

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