民诉法执行编修改重点释义之二-以财产申报制度突破财产难找瓶颈-

■修改后的民事诉讼法第二百一十七条规定：“被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，应当报告当前以及收到执行通知之日前一年的财产情况。被执行人拒绝报告或者虚假报告的，人民法院可以根据情节轻重对被执行人或者其法定代理人、有关单位的主要负责人或者直接责任人员予以罚款、拘留。”这是一条新增加的法律规定，由此确立了一项十分重要的执行制度，即被执行人财产申报制度。

查明债务人可供执行的财产是强制执行的关键，同时也是执行的难点之一。近几年来，这个问题一直是困扰法院执行工作的突出问题。究其原因，一是社会信用建设严重滞后，不少被执行人缺乏诚信，欠债后千方百计隐匿、转移财产，逃避执行；二是社会财产监管制度不健全，财产状况不透明，相当多的企业做假账，财务数据失真。由于监管不严，被执行人能够很容易地转移财产；三是一些协助执行人法律意识淡薄，出于自身利益需要与被执行人恶意串通，帮助被执行人转移财产。因此，此次修改民事诉讼法把解决这个问题作为一项重要内容。

其实，各国的强制执行立法都很重视这个问题的解决。如瑞士联邦债务执行与破产法第91条规定，债务人有义务披露其资产，包括在为实施充分扣押所必需的范围内披露未在其占有之下的资产及其对第三人享有的债权和权利。违者依瑞士刑法典第164条、第323条之规定，可处五年以下有期徒刑或罚款。保管债务人财产或欠债务人钱款的第三人负有与债务人相同的资产披露义务，违者须负刑事责任。

德国的代宣誓保证制度，这里有必要较为详细地介绍一下。同其他市场经济国家的做法相同，德国强制执行制度也侧重于强调由债权人提供债务人可供执行的财产或财产线索。由于德国社会信用发达，财产监管制度完善，债务人的财产相对而言易于查找。当然，德国强制执行程序中也存在着需要查找债务人财产的情况。查找债务人财产，除了可向执行法官申请签发搜查令进行搜查外，还有一种被称为“代宣誓保证”的制度。

该制度的主要内容为：由执行债权人向执行法官申请代宣誓保证，执行法官命令作为债务人的自然人或法人的法定代表人本人，亲自到执行员面前申报财产并保证其申报的真实性。在下列几种情况下，执行债务人有义务向法院列明其财产的目录，并说明其债权的原因和证据：（1）执行机关扣押的债务人的财产不足以清偿债权人的全部债权；（2）债权人向执行机关释明扣押的财产不足以清偿全部债权；（3）执行债务人拒绝执行机关对其住所进行搜查；（4）执行员多次均未在债务人的住所找到债务人，如果执行员至少在两周前又一次将执行提前通知了债务人，而债务人仍无法找到并对其不在不能释明无过错的。在上述情形下，执行员可以立即接受代宣誓保证。但如果债权人和债务人对立即进行代宣誓保证提出异议的，执行员应另定期日和地点接受代宣誓保证。如果债务人承诺并保证将于六个月内清偿债务的，执行员应将举行代宣誓保证的期日定于该期间经过之后，或者延展到六个月。如果债务人在新的期日能证明已经清偿了四分之三的债权的，执行员可以将期日再延展两个月。

债务人在财产目录中应说明下列事项：（1）债务人在指定作代宣誓保证的第一个期日前的最后两年内对其近亲属所作的有偿转让；（2）债务人在指定作代宣誓保证的第一个期日前的最后四年内所作的非通常节日礼物的无偿给付。债务人在提出财产目录的同时，还应提出代替宣誓的保证，保证他已经按照自己的良心和良知作出了正确、完全的报告，债务人所作的保证应作成记录。此外，在对债务人对第三人的债权进行执行时，债务人有义务将主张债权的必要事项告知债权人，并交付主张该债权的所有证明文件。债务人不告知时，经债权人申请，债务人有义务作出记录，并担保以宣誓代替交付。在物的交付请求权的执行中，债务人应交付的物无法找到时，债权人也可以申请债务人作出保证以代替宣誓，保证其未占有该物，也不知道该物现在何处。

代宣誓保证在债务人申请通知时住所地或居所地的初级法院执行员面前作出。其程序从债权人申请指定代宣誓保证的期日开始。执行员应负责于指定期日传唤债务人。在作代宣誓保证时，即使债务人选任有诉讼代理人，执行员仍应向债务人本人送达传票。在代宣誓保证期日，如果债务人对举行代宣誓保证有异议的，法院应作出裁定。除法律规定的特殊事由外，裁定确定前，不得举行代宣誓保证。代宣誓保证结束后，执行员应立即将其提交给执行法院，并将缮本送达执行债权人。

代宣誓保证在执行程序中运用非常普遍，效果也比较好。据统计，德国1999年大约举行了300万次代宣誓保证。其中，一半左右的债务人会主动到指定地点举行代宣誓保证。对于那些在指定期日不到场或无正当理由拒绝举行代宣誓保证的债务人，除其健康有严重问题或为正在参加议会会议的议员外，法院可以依债权人的申请对其进行拘留。拘留的期间最长可达六个月。拘留虽有处罚的目的，但主要为了强迫债务人报告其财产，所以，在拘留期间，债务人可以随时要求举行代宣誓保证。并且，债务人一旦提出要求，应立即予以许可。举行代宣誓保证后，应立即释放债务人，并将有关情况通知债权人。

据柏林维丁区法院的一名执行法官介绍，他一年大约要签发1400个拘留命令。拘留决定签发后一般会交给债权人，债权人往往会先持该命令威胁债务人，绝大部分债务人见到拘留命令后，都会主动到指定地点举行代宣誓保证。如果债务人见到拘留命令后仍拒不举行代宣誓保证的，债权人可将拘留命令交执行员，由执行员将债务人予以拘留。执行员采取拘留措施时，可以请警察予以协助。据估计，维丁区法院所签发的拘留命令中，实际执行拘留的大约只有0.5%。可见，拘留措施具有非常巨大的威慑作用，能有效地保证债务人到指定地点报告自己的财产状况。债务人在举行代宣誓保证时一般不会作虚假陈述。因为债务人在执行机关面前所作的陈述如果是虚假的，将会被追究刑事责任，并承担赔偿责任。正是因为有这样严格的制裁措施，债务人一般不会因为民事债务而将自己推入刑事犯罪的泥潭。

在借鉴国外立法经验的基础上，根据执行实践的迫切需要，结合我国实际情况，此次修正案确立了被执行人财产申报制度。实际上，早在几年前各地法院都在试行这个制度，要求被执行人主动申报财产。但是，由于没有明确的法律规定，特别是没有罚则规定，被执行人拒不申报或者进行虚假申报时，法院找不到进行制裁的法律依据，大大影响了该制度作用的充分发挥。民事诉讼法正式建立被执行人财产申报制度，必将对执行工作产生广泛而深远的影响。我们应当理解好、掌握好、使用好这一法律制度，努力在解决被执行人财产难找这个关键问题上取得突破。

在理解和适用该条规定时，应当把握以下几点：

第一，适用的条件。

依据修正案的规定，被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，就应当报告财产状况。在修正案第一次审议稿中，设置了这样一个前提条件，即人民法院在执行中发现被执行人的财产不足以清偿债务的，在第二次审议稿中将该前提条件删除，即放宽了适用该条规定的条件。对于如此修改，有人赞成也有人反对。赞成者说，被执行人没有履行法律文书确定的义务，可能是被执行人赖债不还，也可能是没有履行能力，此时就应当查清其财产状况，然后再视情作出处理，或者强制执行或者中止执行。因此，责令被执行人申报财产实属必要。而且，这样规定简单明了，容易把握和操作。

在修正案审议过程中，有委员提出，只要被执行人不履行义务，就必须申报财产，没有前提条件。反对者则认为，适度执行是民事强制执行的基本原则，如果在对被执行人造成较小损害时能够达到执行目的，即不应当扩大这种损害。这里有个保护被执行人隐私的问题，财产状况是个人隐私的重要内容，应当在满足强制执行的前提下，尽可能地保护被执行人的隐私权。如果法院已经控制或者发现的财产足可以被用来还债，直接执行就是了，没有必要再责令被执行人报告其财产状况，因为，这已经超出了强制执行的目的和需要。应当说，两种观点都有一定道理，既然法律已经作出明确规定，就应当依照法律执行。即只要被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，就负有报告财产状况的法定义务。

第二，报告财产的范围和种类。

从期间角度说，根据法条，被执行人应当报告当前以及收到执行通知之日前一年的财产情况。“当前”应当理解为被执行人报告时，这是一个时间点，也就是要求被执行人在报告财产状况时，要报告当时所拥有的所有应当申报的财产。“收到执行通知之日前一年”，时间界限很清楚。究竟定多长时间合适，也有不同意见。修正案审议过程中，就有委员建议将“一年”改为“三年”，有的委员建议改为“一年至数年”。因为现在被执行人诚信观念极为淡薄，逃废债务现象非常严重，被执行人可能早在打官司之前就开始转移财产了。有些企业的老板把企业搞垮了，却把很多财产转移到自己名下，数以亿计，但却无法追究，对这些人必须利用法律手段进行限制、打击。当然，修正案最后还是规定了一年的期间。

“一年”是一个时间段，这段时间里的财产情况应该如何理解呢？依笔者之见，应当是指在此期间内的财产变动情况，即要报告取得了哪些财产及取得的方式，如购买、建造、受赠、接受支付等等，减少了哪些财产及减少的方式，如消费、转让、赠与等等。这里有个问题，即从收到执行通知到申报之日这个时间段的财产变动情况是否要申报呢？从法律条文字面理解，应当不包括这个时间段，但从道理上又讲不通。被执行人申报财产时，几个月甚至一年前的财产变动情况都要申报，而收到执行通知至申报之日这段刚刚过去的期间内发生的财产变动情况却不需要申报，这是无论如何都说不过去的，如此会给被执行人漏报、瞒报留下可乘之机。因此，在具体执行案件时，应当明确要求被执行人同时申报这个时间段内其财产变动情况，这样才符合立法原意。

从财产种类角度说，被执行人应当申报下列财产：银行存款、现金、有价证券；土地使用权、房屋等不动产；交通运输工具、机器设备、产品、原材料等动产；债权、股权、知识产权等财产权利；其他财产。笔者认为，根据我国民事诉讼法第二百二十二条、第二百二十三条及最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第五条的规定，人民法院在执行中不得查封、扣押、冻结的财产无需申报。那么，申报财产的数额是否有上限呢？有的地方法院规定，被执行人申报的财产以能够保证申请执行人的生效法律文书确定的债权足够受偿为限。但从修正案的条文看，法律并没有这样的限制，因此，被执行人申报财产不限于足够清偿申请执行人的债权，而是要申报所有可供执行的财产。

第三，被执行人拒绝报告或者虚假报告的法律责任。

修正案规定，对于拒绝报告或者虚假报告的，可以对责任人予以罚款、拘留。与国外的有关规定相比，修正案规定的处罚措施相对较轻，不能追究刑事责任。在修正案审议过程中，曾有委员提出被执行人拒绝报告或者虚假报告的，应当规定追究其刑事责任。很遗憾，该意见最终未被采纳。而且法律条文对采取罚款、拘留措施的自由裁量空间比较大，什么情况下罚款、什么情况下拘留、什么情况下可以罚款、拘留并用，并没有具体描述和详细列举，由执行人员根据案件具体情况和情节轻重裁量适用。据了解，在修正案最初的稿本中，曾规定凡被执行人拒绝报告或者虚假报告的，一律拘留，情节严重的可并处罚款，其意在于加大对这一行为的处罚力度。这一写法虽然后来作了修改，但是对这一行为应当严肃处罚的精神并没有改变。对于这种不服从法院命令故意阻挠法院执行的行为尤其是欺骗法院的行为，必须从重处罚，以对被执行人形成威慑，使其不敢以身试法。

这里需要说明一下条文中“法定代理人”的含义。此处所指的是被执行人为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的情形，此种情形下，被执行人的法定代理人是申报财产义务人。因此，该法定代理人对被执行人的财产拒绝报告或者进行虚假报告的，人民法院即可依法予以罚款、拘留。

第四，具体操作程序。

既然被执行人财产申报是一项法律制度，也是人民法院采取的一项执行措施，那么采取该措施就应当遵循一定的程序。

首先，必须向被执行人发出申报财产通知，指定被执行人在一定期间内申报财产。即该程序的启动必须是明确的、正式的，被执行人必须被确切告知申报财产的义务和时间要求。按照此条法律规定，在发出申报财产通知之前，人民法院必须先发执行通知，只有被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院才能要求被执行人申报财产，这是必经程序。

其次，应当要求被执行人对财产申报的真实性作出保证。这样做既可以对被执行人形成一定的心理压力，也便于日后发现被执行人虚假申报时对其进行制裁。

再次，执行人员应当及时对被执行人申报的财产采取查封、扣押、冻结等执行措施，以防这些财产的流失。

最后，应当及时将被执行人申报的财产情况告知申请执行人。申请执行人提出被执行人的申报可能存在虚假情况的，可以传唤被执行人到人民法院接受询问，可以组织双方对被执行人是否虚假申报进行听证。执行人员认为必要的，可以向有关部门调查核实，也可以组织或者委托有关机构核查被执行人的财物账目。

在修正案的最初稿本中，曾明确规定，被执行人拒绝报告或者虚假报告的，执行法院可以根据申请执行人的申请，组织或者委托有关机构核查被执行人的财物账目。通过核查账目，可以有效地发现被执行人是否有财产，是否作了虚假报告。一些地方法院在执行案件过程中已经采取这种做法，实践证明效果很好，有必要及时上升为执行立法。在后来讨论过程中，有人提出这是个具体工作措施、执行方法，没有必要写在法律当中，法院在执行工作中当然可以使用。因此，虽然后来这项内容没有写入修正案审议稿，但并不妨碍在执行程序中使用这一措施。

这里还需说明的是，财产申报不以一次为限。执行期间，在被执行人首次申报财产后可能有新增财产的，除首次申报的财产能够满足清偿债务外，可以要求被执行人再次申报。

（作者单位：最高人民法院）

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