甘肃省水利工程管理体制改革方案

甘肃省水利工程管理体制改革方案

(甘政办发〔2004〕147号)

各市、自治州人民政府，陇南行署，省政府有关部门：

《甘肃省水利工程管理体制改革方案》已经省政府同意，现予印发，请认真组织实施。
推进水利工程管理体制改革，建立水利工程良性运行机制，是社会主义市场经济的必然要求，是建立节水型社会，促进我省经济社会可持续发展的迫切需要。各地、各有关部门要突出市场化改革的方向和要求，按照精简高效、有效利用水资源和建设节水型社会的原则，明确界定水管单位性质，严格控制财政供给人员，防止政企不分和企业事业不分，切实解决当前水利工程管理体制中存在的突出问题，消除体制性障碍。各市州(地)、县市(区)要按照分级负责的原则，抓紧制定本地的改革实施方案并尽快付诸实施。

二○○四年十二月二十二日

甘肃省水利工程管理体制改革方案
(省水利厅2004年12月13日)

为加快建立与社会主义市场经济相适应的水利工程管理体制和运行机制，确保水利工程安全运行，充分发挥水利工程的效益，保障经济社会的可持续发展，根据《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》(国办发〔2002〕45号)、《甘肃省人民政府办公厅批转省水利工程管理体制改革工作领导小组关于水利工程管理体制改革试点工作指导意见的通知》(甘政办发〔2003〕31号)要求，在改革试点的基础上，提出以下方案。
一、水利工程管理体制改革的必要性
建国以来，我省水利建设取得了显著成效。建成水库268座，堤防2790?7公里，大中型灌区183处，机电井42560眼，中小型水电站475座，各类水利工程总灌溉面积1976?3万亩，形成固定资产总值达到96?4亿元，为我省经济社会发展发挥了重要的作用。但是，随着经济社会事业发展和社会主义市场经济体制的建立，水利工程管理中存在的问题日趋突出，主要是水利工程管理体制不顺、职能不清、权责不明，水利工程管理单位事企不分、机制不活，水利工程运行管理和维修养护经费不足，供水价格长期低于运行成本，国有水利经营性资产管理运营体制不完善等，致使大量水利工程老化失修，效益难于充分发挥，严重制约了水利事业的健康持续发展。适应全省经济社会发展改革和建立节水型社会的要求，加快推进我省水利工程管理体制改革势在必行。
二、水利工程管理体制改革的目标和原则
(一)水管体制改革的目标。
通过深化改革，力争在3年内，初步建立符合我省省情、水情和社会主义市场经济要求的水利工程管理体制和运行机制。建立定性准确、权责明晰的水利工程管理体制；建立管理科学、经营规范的水管单位运行机制；建立通过市场方式择优确定维修养护企业的维修养护体系；建立合理的水价形成机制和完善的水费计收和管理方式；建立规范的资金投入、使用、管理与监督机制；制定和完善水利工程管理相关的政策、法规。
(二)水管体制改革的原则。
1、坚持水利工程的社会效益与经济效益相统一。既要确保水利工程社会效益的充分发挥，又要引入市场竞争机制，降低水利工程的运行管理成本，提高管理水平和经济效益。
2、坚持水利工程建设与管理相统一。既要重视水利工程建设，又要重视水利工程管理，在加大工程建设投资的同时，加大工程管理的投入，从根本上解决“重建轻管”问题。
3、坚持责、权、利相统一。既要明确政府各有关部门和水管单位的权利和责任，又要在水管单位内部建立有效的约束和激励机制，使管理责任、工作绩效和职工的切身利益紧密挂钩。
4、坚持改革、发展与稳定相统一。既要从水利行业的实际出发，大胆探索，勇于创新，又要积极稳妥，充分考虑各方面的承受能力，把握好改革的时机与步骤，确保改革顺利进行。
5、坚持近期目标与长远发展相统一。既要努力实现水管体制改革的近期目标，又要确保新的管理体制有利于水资源的可持续利用和生态环境的协调发展。
三、水利工程管理体制改革的主要内容和措施
(一)明确权责，规范管理。
各类水利工程按现行隶属关系，实行分级管理、分级负责。地方各级政府要建立健全水利工程管理体制，制定并完善水利工程管理相关的法规、规章和政策，为水利工程管理提供保障。各级水行政主管部门对各类水利工程负有行业管理责任，负责监督检查水利工程的管理养护和安全运行，对其直接管理的水利工程负有监督资金使用和资产管理责任；按照政企分开、政事分开的原则，转变职能，改善管理方式，提高管理水平；依照管理权限依法行政，加大水行政执法的力度。
水行政主管部门管理的水利工程出现安全事故，要依法追究水行政主管部门、水管单位和当地政府负责人的责任；其他单位管理的水利工程出现安全事故，要依法追究业主责任和水行政主管部门的行业管理责任。
(二)划分水管单位类别和性质，严格定编定岗。
1、划分水管单位类别和性质。根据水管单位承担的任务和收益状况，将现有水管单位分为三类：
第一类是指承担防洪、排涝等水利工程管理运行维护任务的水管单位，为纯公益性水管单位，定性为事业单位。
第二类是指承担既有防洪、排涝等公益性任务，又有供水、水力发电等经营性功能的水利工程管理运行维护任务的水管单位，为准公益性水管单位。准公益性水管单位，不具备自收自支条件的，暂定性为事业单位，实行企业化管理；具备自收自支条件的，定性为企业。要积极创造条件，促进准公益性水管单位充分发挥工程效益，逐步实现社会化和市场化运作。目前已转制为企业的，维持企业性质不变。
第三类是指承担城市供水、水力发电等水利工程管理运行维护任务的水管单位，称为经营性水管单位，定性为企业。
水管单位的类别和性质由机构编制部门会同同级财政及水行政主管部门负责确定。
2、严格定编定岗。事业性质的水管单位，其编制由机构编制部门会同同级财政部门和水行政主管部门严格核定。水管单位在定编定岗工作中，要本着“精简、高效”的原则，参照2004年7月水利部、财政部《水利工程管理单位定岗标准(试点)》，在已核定编制的基础上，结合工作实际，从严控制，合理定编定岗。
实行水利工程管养分离后的维修养护人员、准公益性水管单位中从事经营性资产运营和其他经营活动的人员，不再核定编制。
(三)建立合理的水价形成机制，强化水费计收和使用管理，促进水资源的优化配置。
1、加大水价改革力度。认真贯彻《国务院办公厅关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》、《水利工程供水价格管理办法》和《甘肃省农业用水价格改革指导意见(试行)》，按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则，在省物价部门的指导下重新核定供水成本，适时调整水价。对农业用水和非农业用水要区别对待，分类定价。
水利工程供水水费为经营性收费，由水管单位自主管理使用，各级政府不得提留、平调和挪用。
对已建的地表水高扬程电力提水灌区农业灌溉电价继续实行优惠政策。
2、强化水费的计收和使用管理。一是按《甘肃省水利工程水费计收和使用管理办法》的规定，进一步规范水费计收和使用管理。二是大力整顿水价秩序，加强末级渠系的管理，推行到农户的终端水价制度，严禁乱加价和乱收费，切实减轻农民负担，为水价的正常调整创造条件。三是进一步发挥用水户参与式灌溉管理的作用，加强对供水收费的监督，提高水费收取的透明度。四是推行分类计价、超额累进加价、季节水价、浮动水价等水价制度，促进节约用水。五是加快供水计量设施建设，改进供水计量手段，保证供水计量的准确性、公平性。
3、促进水资源的优化配置。加快水权制度改革，积极探索以农民用水者协会为基础的水权交易市场，推行水权的有偿转让，大力推行中水回用、节约用水，在保障农业灌溉的前提下，扩大城乡生活及工业供水，促进水资源的合理利用和优化配置。
(四)落实财政支付政策，严格资金管理。
1、合理测算经费。在科学定员和明晰管理职责的基础上，对水管单位人员经费、公用经费以及工程日常维修养护经费、工程更新改造费用进行合理测算。
水管单位的经费测算，依据1998年省水利厅、省财政厅、省物价局《甘肃省水利工程供水生产成本费用核算管理暂行规定》，测算人员经费、公用经费；参照2004年7月水利部、财政部《水利工程维修养护定额标准(试点)》测算日常维修养护经费；在更新改造规划的基础上确定年度更新改造费用。事业性质的准公益性水管单位要结合实际，依据承担的公益性任务合理划分公益性与经营性部分。
水管单位的经费测算在同级水管体制改革领导小组的指导下，由同级财政部门会同发展改革部门和水行政主管部门负责核定。
2、根据水管单位的类别，采取不同的财政支付政策。纯公益性的水管单位，其编制内在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出由同级财政负担。工程日常维修养护经费在水利工程维修养护岁修资金中列支。工程更新改造按项目管理，费用纳入基本建设投资计划，由发展改革部门在建设资金中安排。
事业性质的准公益性水管单位，按其承担的任务，合理核定公益性和经营性的比例，公益性部分的正常经费，由同级财政负担；经营性部分按市场化机制运营。在单位内部分开核算，统一管理。
在严格定员和合理测算经费的基础上，按照分级管理、分级负责的原则，根据当地财政状况，逐步落实公益性人员经费、公用经费和工程日常维修养护经费。
省属水利工程维修养护岁修资金来源为当年省水利建设基金的30％，不足部分由省财政视财力尽力给予安排；市、县所属水利工程的维修养护岁修资金，分别由市、县筹集。
企业性质的水管单位，其所管理的水利工程的运行、管理和日常维修养护资金由水管单位自行筹集。要加强资金积累，提高抗御风险的能力，确保水利工程维修养护资金的足额到位，保证水利工程的安全运行。
3、严格资金管理。水管单位的工程折旧资金、维修养护经费、更新改造费用要做到专款专用，严禁挪作他用。经营性水管单位和准公益性水管单位必须按规定提取工程折旧。各有关部门要加强对水管单位各项资金使用情况的审计和监督。涉及国有经营性资产的改革重组方案须经同级国有资产监督管理部门审核批准后实施。
(五)积极推行管养分离、实施主辅分离。
积极推行水利工程管养分离、实施主辅分离，精简管理机构，提高养护水平，降低运行成本。
对工程维修养护任务重、有专业维修养护队伍的水管单位，可先在水管单位内部试行工程运行管理和维修养护在机构、人员、经费上的分离。逐步对维修养护实行内部合同管理，维修养护部门实行企业化运作，将工程维修养护业务从所属水管单位剥离出来，独立或联合组建专业化养护企业。最终实现水管单位通过招标方式择优确定维修养护企业，使维修养护企业走上社会化、市场化和专业化道路。
水管单位要实施主辅分离、精干主体，将水利工程运行管理和其他经营活动相分离，独立运营，独立核算；剥离水管单位兴办的社会职能机构，创造条件，逐步移交当地政府管理。
为确保水利工程管养分离、主辅分离的顺利实施，各级财政部门应逐步落实水利工程维修养护岁修资金；各级政府和水行政主管部门及有关部门要努力创造条件，培育维修养护市场主体，规范维修养护市场环境；在主辅分离过程中，要积极做好统筹安排和协调工作。
(六)全面推进水管单位改革。
根据水管单位的性质和特点，分类推进人事、劳动、工资等内部制度改革。事业性质的水管单位，要按照“精简、高效”的原则，撤并不合理的管理机构，严格控制人员编制；全面实行聘用制，按岗聘人，职工竞争上岗，并建立严格的目标责任制度；水管单位负责人由主管部门通过竞争方式选任，定期考评，实行优胜劣汰。在执行国家统一工资制度的同时，鼓励在国家政策指导下，健全目标考核制度，探索分配机制，把职工收入与工作责任和绩效紧密结合起来，积极推进内部企业化管理。
准公益性水管单位要在科学划分公益性和经营性资产的基础上，对内部承担防洪、排涝等公益职能部门和承担供水、发电及多种经营职能部门进行严格划分，将经营部门转制为水管单位下属企业，做到事企分开、财务独立核算。
企业性质的水管单位要按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的原则，建立现代企业制度，转换经营机制，真正成为面向市场的法人实体。
要积极吸纳社会资金，探索产权多元化的水利工程管理运行模式。
(七)妥善安置分流人员，落实社会保障政策。
1、妥善安置分流人员。对水管单位改革中分流的人员，各级政府要结合当地实际情况，立足内部消化，采取多种措施妥善安置。要充分利用税收优惠政策，把部分经营性项目的脱钩和剥离分流人员的安置结合起来。
2、落实水管单位各项社会保障政策。水管单位要按照有关法律、法规和政策规定统一参加所在地的医疗、失业、工伤、计划生育等社会保险。定性为事业性质的水管单位仍维持现行养老制度。转制为企业的水管单位参加城镇企业职工基本养老保险的时间为2005年1月1日，按照国家和省上对转制科研机构、工程勘察设计单位的有关政策规定执行。同时，应做好转制前后离退休人员的养老保险待遇的衔接工作。
3、税收扶持政策。在水利工程管理体制改革中，为安置水管单位分流人员而兴办的多种经营企业，符合国家有关税法规定的，经税务部门核准，执行相应的税收优惠政策。
(八)完善新建水利工程管理体制。
进一步完善新建水利工程的建设管理体制。全面实行建设项目法人责任制、招标投标制和工程监理制，落实工程质量终身责任制，确保工程质量。
要实现新建水利工程建设与管理体制与机制创新的有机结合。在制定建设方案的同时制定管理方案，核算管理成本，明确工程的管理体制、管理机构和运行管理经费来源，对没有可靠的运行管理经费来源，不能保障正常运行的工程不予立项。在工程建设过程中，管理设施与主体工程要同步实施，管理设施不健全的工程不予验收。
(九)改革小型农村水利工程管理体制。
按照“谁受益、谁负担、谁投资、谁所有”的原则，进一步加大小型水利工程改革力度，明晰产权，积极探索建立以各种形式农村用水合作组织为主的管理体制，继续推行竞价承包、租赁、拍卖、股份合作等灵活多样的经营方式和运行机制，加强改制回收资金的管理，实行滚动发展，充分调动各方面管水用水的积极性，不断提高水利工程的经济效益和社会效益。
(十)加强水利工程的国有资产管理、环境与安全管理。
认真执行国家关于国有水利资产管理的有关规定。水利工程的建设与管理要遵守国家环保法律、法规，有利于水资源的可持续利用和生态环境的保护。强化安全意识，加强对水利工程的安全保卫工作。
四、加强组织领导，积极稳妥地推进改革
(一)加强组织领导。
省水利工程管理体制改革领导小组负责全省水管体制改革工作。各级政府要高度重视水利工程管理体制改革工作，认真组织落实。各级水管体制改革领导小组要切实担负起领导责任，周密部署，全面负责本级水管单位水管体制改革工作，并对下一级水管体制改革工作进行指导。同时要进一步明确各级政府水利部门的职责,确保改革工作按期有序进行。
(二)积极稳妥地推进改革。
各水利工程管理单位要结合工程实际，制定改革实施方案，由同级财政、发展改革、人事、编制、劳动保障、价格、税务、水利等部门审核后，报水管体制改革领导小组审定。各水管单位要按照审定的水管体制改革实施方案，在水管体制改革领导小组领导下，认真开展水管体制改革工作。改革期间，各水管单位不得调入人员,严防国有资产流失。

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