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广东省综合行政执法试点方案

(粤府办〔2005〕9号)

各地级以上市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：

《广东省综合行政执法试点方案》已经省人民政府批准，现印发给你们，请认真组织实施。

广东省人民政府办公厅
二○○五年一月三十一日

广东省综合行政执法试点方案

根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）、《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发〔2002〕56号）精神和贯彻落实省政府确定要重点抓好十件大事的要求，结合我省实际，制定本方案。

一、试点的指导思想和原则
试点的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大、十六届三中、四中全会关于深化行政管理体制改革的精神，调整职能，归并机构，精简人员，从体制上、源头上改革和创新行政执法体制，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，建设廉洁务实、业务精通、素质过硬的行政执法队伍。
试点坚持以下原则：
（一）依法行政，规范管理。
规范行政执法机构的设立，明确行政执法机构的性质、地位和职责；规范行政执法行为，提高依法行政的能力和水平，建立和完善行政执法机构编制的管理制度和办法。
（二）精简、统一、效能。
在转变政府职能基础上，整合行政执法职能，减少执法层次，调整和归并执法机构和执法队伍，在执法机构、执法人员总量减少的同时，提高执法效率，降低执法成本，提升执法综合效应。
（三）整体运作、协调推进。
将综合行政执法试点工作与深化行政管理体制改革、创新政府管理方式有机结合起来，与相对集中行政处罚权、事业单位机构改革和电子政务建设密切衔接起来，省、市、县试点工作上下联动，发挥改革的整体效应。
（四）因地制宜、分类指导。
既要以积极的态度大胆探索、勇于创新，又要着眼于我省实际，坚持一切从实际出发，实事求是，因地制宜，处理好改革、发展和稳定的关系，有重点、分领域、分阶段地稳妥推进。

二、试点的主要内容
（一）清理整顿行政执法队伍。
1．清理执法业务范围。凡对行政管理相对人实施监督检查、行政处罚、行政强制等行为一律进行清理和规范。未经法律、法规授权或依法接受委托的行政执法职权和行为一律无效，予以清理。
2．清理执法机构。符合下列情况的执法机构予以保留，但要按综合行政执法试点的要求进行调整和规范：法律、法规明确规定设立或授权的；依照规章以上规定受行政机关委托进行行政执法的；经机构编制部门批准设立并由省政府公告的；经过省政府批准公告的；政府机构改革中通过“三定”规定明确设立的。县级以上政府部门或乡镇政府自行设立的行政执法机构要立即停止执法，政府部门确有必要设立的，纳入综合行政执法试点统筹考虑。在综合行政执法试点之前，原不符合依法行政要求的行政执法机构行使的执法权，一律由其行政主管部门或委托机关收回，并由行政主管部门或委托机关行使。
3．清理执法人员。全面清退行政执法队伍中各类临时、借用人员及不符合规定录用或调入人员，调离不合格的行政执法人员。严格执行省政府办公厅《转发国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（粤府办〔2002〕97号）的规定，除国家指令性接收安置的军队转业干部和按计划招收录用的大学毕业生及正常交流轮岗的公务员外，对其他不符合规定录用、调入和提拔的人员，一律不予承认。
4．清理经费来源。全面清理行政执法队伍乱收费、乱罚款和以罚代养等现象，检查落实“收支两条线”、 “罚缴分离”和财政经费保障等制度的情况。
5．清理执法证件。坚决取缔任何不符合法律、法规和规章规定的执法证件，逐步做到执法证件的规范、统一。
通过清理整顿，做到“队伍管理统一、业务指挥统一、人员编制统一、身份待遇统一、经费来源统一”，并逐步实现“执法证件统一、执法文书统一”。
（二）转变政府部门职能，实行“两个相对分开”。
改革政府部门既管审批又管监督检查的体制，将制定政策、审查审批等职能与监督检查、行政处罚、行政强制等职能相对分开。
改革行政执法机构监督检查、行政处罚与技术检验职能并存的体制，逐步实现监督检查、行政处罚职能与技术检验职能相对分开。承担技术检测、检验、检疫、鉴定职能的单位原则上要逐步与政府部门脱钩。同时，结合事业单位改革，按照区域覆盖的原则，将相同或相近技术设备、技术手段的检测、检验、检疫、鉴定机构，以及同在一地、任务不饱满的同类检测、检验、检疫、鉴定机构，尽量予以合并，整合资源，以提高设备利用率，集中力量发挥技术优势。
（三）整合行政执法机构，实行综合行政执法。
改变多头执法的状况，将从政府部门、行政执法队伍、事企业单位等分离出来的行政执法职责进行归类综合，按领域、行业或在部门内设置集中、统一的综合行政执法机构。依据精简原则，严格控制执法机构膨胀势头，能不设的不设，能合设的合设。一个政府部门下设的多个行政执法机构归并为一个机构；一个领域原则上只设一个综合行政执法机构，工作量不足以设立一个行政执法机构的可与其他业务相关的部门设置综合行政执法机构。各级政府部门已实行大行业行政管理体制的，将其行政执法职能整合，设置综合行政执法机构。重点在城市管理、商品市场管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理领域以及其他适合综合行政执法的领域，合并、组建综合行政执法机构。已经进行了相对集中行政处罚权试点的地方，要按照实行综合行政执法的原则和要求，进一步整合监督检查、行政处罚、行政强制等职能，不断完善、规范行政执法体制。
改变多层执法状况，进一步理顺各级政府行政执法机构之间的职责分工，合理划分事权，减少重复执法、交叉执法现象，实行执法重心下移。行政执法机构按区域设置并实行属地管理，主要在城市和区、县设置。省政府各部门原则上不再单独设置行政执法机构，其主要职责是制定政策和监督指导，确有必要的，可在部门内设或明确相关机构承担行政执法的指导、监督和重大执法任务及跨区域执法的组织协调工作。设区的市可根据当地的具体情况和不同领域，适当选择以市为主或以区为主的模式。以市为主设综合行政执法机构的，所属区不再重复设置，确有必要的，可按区域覆盖原则，由市综合行政执法机构在所辖区内设立派出机构或分支机构。县级政府部门整合行政执法职能，可在部门内设立执法机构，或尽可能设置跨部门、跨领域的综合行政执法机构。凡涉及多头执法，同一执法内容、同一标准、同一执法对象的，均实行综合行政执法，由一个执法机构具体承担行政执法任务。
综合行政执法主要采取如下模式：
1．归并同一政府部门下的多项执法职能和执法机构。
整合省、市、县交通部门及交通领域事业、企业单位的公路运政、水路运政、公路（含高速公路）路政、航道行政、港口行政、交通规费稽查等方面的监督检查、行政处罚、行政强制等职能，按照行业管理特点，在省、市、县交通行政机关内设立交通综合行政执法机构。
整合卫生行政部门及其执法队伍以及所属事业单位的监督检查、行政处罚、行政强制等职能，在卫生行政机关内设立卫生综合行政执法机构。
2．调整、归并同一领域内的执法职责及机构。
（1）城市管理领域。
将城市管理领域的城市规划、建设、房屋管理、市容环境卫生、城市绿化、市政园林、燃气等方面的监督检查、行政处罚、行政强制等职能从相关行政管理部门、执法队伍、事业单位中分离出来，进行整合，组建城市管理综合行政执法机构。
（2）文化管理领域。
在省文化、广播电影电视、新闻出版等部门整合行政执法职能，分别在机关内设立或明确相关内设机构承担文化市场行政执法的指导、监督和重大执法任务及跨区域执法的组织协调工作。将市、县文化、广播电影电视、新闻出版、版权、体育等部门的监督检查、行政处罚、行政强制等职能分离出来，与相关行政执法队伍、事业单位的行政执法职能整合，设立文化综合行政执法机构。文化领域执法任务少的市、县，可与其他相关执法机构归并综合设置。
（3）农业管理领域。
整合农业、林业、水利、海洋与渔业部门的监督检查、行政处罚、行政强制等职能，原则上在机关内综合设立行政执法机构。市、县农业行政管理机构已实行大农业管理体制的，维持现状。
（4）国土资源环境领域。
整合国土资源部门、环境保护部门的监督检查、行政处罚、行政强制等职能，在省、市、县国土资源部门、环境保护部门内综合设立行政执法机构。
在上述领域试点取得成效后，进一步推进商品市场管理等领域的综合行政执法试点。
3．除上述共性执法的领域和部门外，对专业性强、行政执法任务较重的部门，要整合、规范行政执法职能，设立或明确相关内设机构承担执法职责。
（四）规范机构编制管理，加强执法监督。
1．明确定位，规范设置。
行政执法机构专司监督检查、行政处罚、行政强制等职能。独立设置的综合行政执法机构属于政府执行性行政机构，归行政主管部门管理，不列入政府工作部门序列，经省政府批准，具备行政执法主体资格。
2．理顺关系，依法管理。
（1）政府工作部门与独立设置的综合行政执法机构建立指导、协调、监督与反馈的工作关系。跨部门、跨领域组建的综合行政执法机构实行“一家为主，几家共管”的办法。政府工作部门要加强对综合行政执法机构的监督、指导和协调，督促其执行相关法律、法规和政策；综合行政执法机构应及时反馈实际工作中存在的问题、提出相关建议。独立设置的综合行政执法机构的领导按现行干部管理权限进行管理，中层干部及以下人员、日常业务、具体经费开支由其自主管理，主管部门不得随意干预。
（2）行政执法机构的设置由机构编制部门按规定的审批程序办理；行政执法机构的执法资格、具体执法职权由政府法制机构负责合法性审查；需由省政府公告的行政执法机构按规定程序办理。
（3）重新核定行政执法人员编制。行政执法机构使用行政执法专项编制，实行中央编办宏观调控下的分级管理。按照精简原则，省机构编制部门根据不同执法领域特点，提出全省行政执法专项编制总额，按程序报批后，统一分配下达。
3．健全机制，加强监督。
（1）创新监督体制，成立政府绩效委员会，建立行政执法监督联席会议制度。政府绩效委员会作为高层次的议事协调机构，充分利用现有纪检监察、组织、财政、人事、编制、审计、法制等部门的资源，根据行政执法机构的具体职责确定绩效标准，建立绩效标准体系，运用绩效标准对行政执法机构实际取得的工作结果定期进行考核评估。绩效委员会具体工作由各级监察部门承担。行政执法监督联席会议制度通过统筹协调、沟通协作，形成监督合力。
（2）完善相关的监督体系。完善各级人大及其常委会的法律监督，政协、民主党派及人民团体的民主监督；充分发挥法院的司法监督作用，保障法院依法独立行使审判权，防止行政权力的滥用；加强行政监督，充分发挥监察、审计和法制部门对行政执法的监督作用，进一步加强行政复议制度的监督作用；建立健全社会监督和舆论监督机制。
（3）建立责任制约机制，实现权责统一。科学合理地界定行政执法机构和执法人员的权力与责任，严格实行行政执法责任制、评议考核制和行政执法过错追究制度，做到“执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”。
4．规范执法程序，促进执法公开、公正，实现执法为民。
规范行政执法程序，实行行政执法主体、权限公开；执法方式、程序和结果公开；确保严格、公正执法。建立和完善听证制度、规范听证程序，实行监督检查、行政处罚、行政强制的告知制度，增强行政执法透明度，保障相对人的程序参与权、知情权、申诉和获得救济的权利，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

三、试点的配套措施
（一）规范财政管理制度。
严格执行“罚缴分离”、“收支两条线”制度，收费及罚没收入全额上缴财政。独立设置的综合行政执法机构其经费由主管部门审核后报财政部门纳入预算；部门内设执法机构的，执法经费纳入部门预算。
（二）深化人事制度改革。
优化行政执法人员结构，加强行政执法机构建设，在清理整顿的基础上，按职位分类特点，对行政执法人员实行分类管理。按照国家公务员标准和职业特点，对行政执法人员进行专门的考试，择优录用，在编制内定岗定员，行政执法人员依照国家公务员制度管理。
（三）完善社会保障制度。
实行综合行政执法后，行政执法人员依照国家公务员的社会保障制度执行。

四、试点的组织实施
综合行政执法试点工作是一项系统工程，改革难度大，涉及面广，情况复杂，政策性强，关系到部门和个人利益的调整，必须坚持积极稳妥的方针，统筹安排，周密部署，认真组织。为确保试点工作顺利进行，我省先选择部分领域、部门和地区进行试点，取得初步成效后，逐步推进。
（一）加强对试点工作的领导。
试点工作在省委、省政府领导下，在中央编办的指导下，由省综合行政执法试点工作领导小组办公室（设在省编办）具体组织实施。各试点地区和单位的党政主要领导要高度重视，加强领导，认真抓好本地区和本单位的试点工作。
（二）精心组织试点方案实施。
试点分四个阶段：第一阶段，2004年8月底前，研究制定上报方案。第二阶段，2004年10月－2005年6月，组织实施试点方案。该阶段分两步走，第一步主要是清理整顿行政执法队伍。第二步，结合深化行政管理体制改革、事业单位改革，选择文化、交通、农业、国土资源等领域和东莞市进行综合行政执法试点。第三阶段，2005年7月，进行全面试点；第四阶段，2006年7月，进行试点总结验收。进行深化行政管理体制改革试点的地区，可在本方案规定的原则和精神下，对本地行政执法机构的设置作适当调整。
（三）加强部门之间协作与配合。
各级政府有关部门要在党委、政府领导下，加强协调沟通，互相支持配合，使综合行政执法试点工作能够平稳、有序地推进。
（四）严肃试点工作纪律。
要严格组织、财经、保密和机构编制纪律，做到令行禁止，按规定处理好人财物的问题，防止国有资产流失，做好文件资料交接，保持工作的连续性和稳定性。省有关业务主管部门要从大局出发，积极支持和配合试点工作，不得以任何形式、任何手段干预试点地区和部门行政执法机构的设置模式、职能配置和人员编制。

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