山西省“十一五”以工代赈建设规划

山西省“十一五”以工代赈建设规划

(晋政办发〔2006〕82号)

各市、县人民政府,省人民政府各委、厅,各直属机构:

《山西省“十一五”以工代赈建设规划》已经省人民政府同意,现予印发。

二○○六年十一月十五日

山西省“十一五”以工代赈建设规划

2006-2010年是山西省经济社会的“黄金发展期”,又是全面建设小康社会的关键时期,同时也是全面解决全省贫困人口温饱问题的重要阶段。
以工代赈是国家根据贫困地区资本稀缺、劳动力资源富余的特征,通过组织受赈济者参加劳动并对其支付劳动报酬的形式,采用基本建设项目管理方式,在贫困地区组织实施的一项特殊的、有效的扶贫开发政策措施,是我国全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的重要组成部分。以工代赈扶贫开发通过实施基本农田建设、农田水利、县乡村道路、人畜饮水、小流域治理和草场建设六类工程,旨在改善贫困地区基础设施条件和生态环境,提高贫困人口的收入水平,从根本上促进贫困人口脱贫致富,对缓解和消除贫困、构建和谐社会、走向共同富裕具有重要的现实意义。
本次规划范围为山西省35个国家扶贫开发工作重点县,农业人口543.12万人,其中贫困人口269.86万人,分别占全省农业人口、贫困人口的23.46%和81.28%。“十一五”以工代赈工程的实施重点放在贫困地区的贫困乡(镇)、村,特别是从未实施过工程项目的乡(镇)、村,涉及392个乡(镇)、3181个行政村和3395个自然村。
一、以工代赈扶贫开发工作回顾
(一)主要成就
80年代以来,经过有计划、有步骤、大规模的扶贫开发建设,山西省贫困地区农民生活水平有了一定的提高,农村贫困人口大幅度减少,贫困发生率控制在4%以下。特别是“十五”前四年,贫困人口由2000年的437万人(其中未解决温饱人口182万人,低收入人口为255万人)下降到2004年的332万人(其中未解决温饱人口122万人,低收入人口210万人);贫困发生率从2000年到2004年也下降了1.40%;国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入由2000年的1033元提高到了2004年的1432.36元,是2004年全省农民人均纯收入的55.31 %。贫困地区的扶贫攻坚取得了阶段性的成果,以工代赈作为扶贫开发的一项特殊的政策措施,也取得了令人瞩目的成就。
自1984年开始实施以工代赈以来,山西省以工代赈建设本着开发式扶贫方针,着眼于贫困地区的长远发展,始终坚持开展农业和农村基础设施建设、生态环境治理,有效改善了贫困群众的生产生活条件,增强了贫困人群的自我积累和自我发展能力,不仅为贫困地区可持续发展创造了有利条件,而且也极大地调动了人民群众摆脱贫困、提高自身生活水平的主动性和自觉性。以工代赈政策使贫困农民直接感受到了党和政府的关怀,深受广大群众的支持和拥护。
1984～2005年的22年间,在国家的大力支持下,在省委、省政府的高度重视和正确领导下,按照国家的总体部署和要求,我省先后实施了七个批次的实物以工代赈和1996年以来采取资金投入方式的以工代赈。截至2005年国家累计投入我省以工代赈资金32.67亿元(含实物折资),集中用于贫困地区基本农田建设、县乡村道路、农田水利、人畜饮水、小流域治理和扶贫综合开发等项目建设,扶贫开发效果十分显著。特别是在“十五”期间,我省进一步加大争取国家支持力度,共争取国家以工代赈资金14.02亿元,占同期国家以工代赈资金总额的5.24%,为“十五”前17年我省争取国家以工代赈资金总额的75.17%,加上千方百计落实地方配套和自筹资金,共投入以工代赈扶贫开发资金27.66亿元,成为以工代赈投入最集中、建设力度最大的时期,也是效果最为显著的时期。以工代赈工程的实施极大地改善了贫困地区基本生产生活条件和生态环境,提高了贫困农民的收入水平,促进了贫困地区经济发展,保持了社会稳定,推进了贫困农村和谐社会的建设,为全省扶贫开发做出了突出贡献。“十五”期间以工代赈建设的成就主要表现在以下几个方面:
基本农田建设工程。新建和改造基本农田21.48万亩,特别是沿黄、沿汾建造的沟坝地、河滩地,解决了移民迁入地的基本生产条件,为移民搬迁奠定了坚实的基础。累计投资27304万元,其中国家以工代赈资金16154万元,占该类工程投资的59.16%。
农田水利工程。发展水浇地面积90.23万亩,其中改善灌溉面积24.04万亩。累计投资81696万元,其中国家以工代赈资金43023万元,占该类工程投资的52.66%。
县乡村道路工程。新修道路3665.9公里,桥涵12座,解决了2300个村、361.3万人行路难的问题。累计投资68974万元,其中国家以工代赈资金30066万元,占该类工程投资的43.59%。人畜饮水工程。解决了87.39万人、14.27万头大牲畜饮水困难。累计投资26344万元,其中国家以工代赈资金13601万元,占该类工程投资的51.63%。
小流域治理工程。新增治理和控制水土流失面积1371.9平方公里。累计投资47940万元,其中国家以工代赈资金27320万元,占该类工程投资的56.99%。
草场建设工程。发展人工草场面积420.53万亩,扶持贫困农民发展养鸡100万只,养畜4.9万头。累计投资20615万元,其中国家以工代赈资金7396万元,占该类工程投资的35.88%。
易地移民工程。共搬迁3835人,累计投资2530万元,其中国家以工代赈资金1450万元,占该类工程投资的57.31%。
实践证明,以工代赈以正确的指导思想,切合实际的建设方式,实实在在的扶贫成效,已成为我省扶贫开发建设中不可缺少的极为重要的组成部分。其投入规模之大,实施范围之广,成效之显著,在我省的扶贫开发建设史上写下了浓重的一笔。
(二)主要经验和问题
“十五”时期,山西省以工代赈建设取得了巨大成就,在工作中也积累了许多宝贵的经验。归结起来主要有以下几个方面:
1.整合涉农资金,区域梯次推进
在以工代赈建设中,对贫困人口相对集中的区域,用以工代赈资金作引导,按照“集中使用、渠道不乱、各司其职、各记其功”的原则,整合其它涉农资金,捆绑使用,逐个逐年集中开发和建设,在充分发挥各项涉农资金综合效益的基础上,梯次推进,最终实现贫困地区整体脱贫致富。以工代赈在汾西县整合资金,梯次推进的例子很典型,扶贫开发效益十分显著,应坚定不移地坚持此做法。
2.立足生态特点,塑造区域特色
鉴于贫困地区的自然、经济、社会条件差异较大,根据贫困地区资源秉赋的不同,以工代赈采用了不同的开发模式,有效地利用了以工代赈资金。在干旱缺水的地区,积极兴办水利;在基本农田较少的地区,利用沟道和河滩,打坝淤地和垫滩造地;在坡耕地多、产量低的地区,着重改造中低产田,改良耕作技术,提高单产、总产;在山高坡陡、沟壑纵横、荒山裸露、水土流失严重的地区,集中开展小流域治理等等。如保德县沿黄和静乐县沿汾河河滩,集中大面积开发基本农田,不仅有效解决了当地基本农田短缺问题,而且在为易地移民搬迁工程提供迁入地中发挥了十分重要的作用。同时以工代赈建设与区域优势产业相结合,根据优势产业发展对基础设施的要求,有针对性地安排项目,塑造区域特色。如在雁门关生态畜牧经济区,重点安排草场建设和小流域治理项目,在东西两山杂粮干果经济区,重点扶持小杂粮、红枣、核桃等特色农产品生产基地建设;在中南部果菜经济区,重点扶持与水果、蔬菜相关的基础设施建设,都取得了显著效果。这种因地制宜、塑造特色的做法,应予以坚持。
3.鼓励农民参与,增强发展能力
实施“参与式"扶贫,建立一种公众参与扶贫行政过程的机制,使公众能介入扶贫项目的决策、实施、监督过程,通过政府投入一定数量的扶贫资金,以贫困乡村为平台,为贫困农户创造表达意愿的机会,赋予贫困农户知情权和监督权,并激发他们的参与意愿,发动贫困群众参与项目的决策、实施和监督过程。在充分尊重他们意愿的基础上,提升贫困农户自主脱贫、自我发展能力,从根本上解决贫困问题。以工代赈扶贫开发坚持由乡(镇)政府和村委会组织当地农民参加工程建设,充分发挥他们作为扶贫开发主体的作用,已收到了非常显著的效果。
4.广辟增收渠道,构筑高效农业
以工代赈扶贫开发坚定不移地以增加贫困农民收入为目标。在实施农田水利工程上,积极鼓励农民进行小额信用贷款,发展高效农业;在草场安排上引导农民积极发展以草食畜为主的畜牧业;在小流域治理上,采取生物措施,在适宜的地方尽可能地发展经济林,采取工程措施,拦河筑坝控制水土流失,尽可能多地进行标准化淤地,修建基本农田,引导贫困农民发展高效农业,增加农民收入。
多年来,以工代赈扶贫开发工作取得了显著成效,也积累了许多宝贵的经验,但是我们也应清醒地认识到,以工代赈建设仍存在不少问题。在资金投入方面,一些地方领导的责任感不强,对扶贫开发的严峻性、长期性认识不够,不能保证以工代赈资金的及时足额到位;今后的扶贫工作难度将越来越大,以工代赈总量投入仍然严重不足;贫困地区财政困难,配套资金落实难度大,省级配套资金也基本没有落实,影响了以工代赈项目效益的发挥;扶贫需要全社会的力量,但投入以工代赈扶贫开发中的社会资金较少,社会合力仍较弱。在工程建设方面,一些地方主管部门存在重申报、轻全程管理,出现了一些项目实施进度慢、工期长、质量不高等问题,直接影响了工程效益的发挥。部分项目建成后,缺乏科学的管理,影响了工程长期效益的有效发挥。在落实劳务报酬政策方面,一些地方没有制定完善的管理办法,对项目实施单位监督检查力度也不够,影响了劳务报酬政策的有效实行。在受益群体方面,工程项目完工后受益机制还不够完善,一些地方的工程效益分配仍不太合理。此外,由于个别富裕户收入的大幅增长拉升了整个区域农民人均纯收入水平,现有的统计数据已不能很好地甄别贫困人群、贫困水平及其分布区域,也直接影响了以工代赈建设项目的合理安排。这些问题在今后的工作中需要引起足够的重视。
二、“十一五”以工代赈扶贫开发面临的新形势
(一)发展机遇
1.党和政府对扶贫开发的高度重视,为贫困地区创造了良好的政策机遇
党中央、国务院对“三农”问题特别是扶贫开发工作高度重视,始终把解决贫困群众的生产生活困难放在优先位置,强调以人为本,树立全面、协调、可持续发展的科学发展观,促进经济社会和人的全面发展;温家宝总理在十届全国人大三次会议上作政府工作报告时强调,增加扶贫投入,积极帮助贫困地区群众脱贫致富;《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》明确指出,尽快解决少数贫困人口温饱问题,进一步改善贫困地区的基本生产生活条件,巩固温饱成果,提高贫困人口的生活质量和综合素质,加强贫困乡村的基础设施建设,改善生态环境,逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况,为达到小康水平创造条件;中国政府在去年召开的全球扶贫大会上庄严承诺了到2020年贫困人口达小康的奋斗目标。十六届五中全会明确提出了逐步解决收入分配差距过大的原则和政策,强调要更加注重社会公平,着力提高低收入者收入水平,逐步扩大中等收入者比重,有效调节过高收入,规范个人收入分配秩序,努力缓解地区之间和部分社会成员收入分配差距扩大的趋势。上述都充分表明了党中央、国务院进一步加大扶贫开发力度的信心和决心。同时为推动开发式扶贫提供了制度和政策上的保障,为贫困地区的发展创造了良好的外部环境。
2.中部崛起战略,为山西省贫困地区提供了发展机遇
党的十六大以后,党中央以科学发展观统揽全局,在继实施西部大开发、东北老工业基地战略后又做出了促进中部地区崛起的重大战略决策;国务院总理温家宝在十届全国人大二次会议的《政府工作报告》中对促进中部地区崛起的方针政策做出了全面的阐述,提出了明确要求;今年8月中旬,国务院在长沙召开的促进中部崛起座谈会上,温家宝总理强调指出,西部大开发和东北老工业基地优惠政策可以延伸到中部地区。这些都为地处中部地区的山西省提供了重要的发展机遇。
3.市场经济的繁荣,为贫困地区提供了广阔的发展空间
随着市场经济体制在全国范围逐步完善,市场在资源配置中的基础作用明显增强。土地、劳动力、资金、技术等要素能够在更大范围内优化组合,广大贫困地区干部、群众市场经济观念的增强,按市场经济规律办事的自觉性提高,这必将对贫困地区的开发建设产生积极影响。市场经济为贫困地区提供了更为广阔的发展空间,是贫困落后地区加快发展、逐步缩小差距的内在动力,更是具有历史意义的机遇。
4.经济增长与扶贫经验的积累,为扶贫开发提供了较高起点
由于近几年经济的快速增长,未来10年或20年的扶贫开发有了更加坚定的基础和较高的起点。为推动山西省扶贫开发走上新台阶奠定了坚实的基础:一是山西经济的持续增长,综合国力的不断增强,为未来加大扶贫开发力度创造了基本前提,2004年全省GDP为3042.40亿元,比2000年增加了1398.60亿元,年均递增9.5%,高于全国平均增长速度。财政总收入533.50亿元,比2000年增长了338.9亿元,四年内突破了四个百亿大关。二是经过20年的努力,山西省贫困地区群众的生产生活条件已经有了较大程度的改善,抵御自然灾害的能力也明显增强,为新时期的扶贫开发打下了较好的物质基础。三是多数贫困人口基本解决了温饱问题,具有了一定的发展能力。四是各地在扶贫开发中创造和积累了很多成功经验,探索出了一些行之有效的做法。
5.农村金融体制的改革,为扶贫开发创造了良好的融资环境
为大力推进农村金融体制的改革与创新,强化金融对“三农”的支持,我省出台了一些新措施:继续深化农村信用社改革,进一步发挥其农村金融的主力军作用;抓紧制定县域内金融机构承担支持“三农”义务的政策措施,明确金融机构在县及县以下机构、网点新增存款用于支持当地农业和农村发展的比例;采取有效办法,引导邮政储蓄资金回流农村;加大政策性金融支农力度,增加支持农业和农村发展的中长期贷款;培育竞争性农村金融市场,允许探索建立小额信贷组织;加快落实对农户和农村中小企业实行多种抵押担保形式的有关规定;扩大农业支持政策性保险的试点范围,鼓励商业性保险机构开发农村保险业务等。这些新政策为实现以以工代赈为主线,吸引社会各种力量合力扶贫提供了良好的基础。
(二)面临的新挑战
山西省以工代赈虽然取得了巨大的成就,但也必须深刻地认识到,进入21世纪,扶贫开发工作面临着新情况、新问题。实现小康社会最大问题在“三农”,而解决“三农”问题的重点在解决贫困人口,尽快解决贫困人口的温饱问题,进而实现稳定脱贫,逐步走向共同富裕的工作仍将任重而道远。
1.困难群体更弱,贫富差距拉大
尚未脱贫的贫困人口收入与农民平均收入差距持续扩大,1992年初我国贫困农民的收入上限与一般农民之比1:2.45,2003年扩大到1:4.12,2004年继续扩大到1:4.39。贫富相对差距拉大,贫困人口的地位更趋弱势,这与构建社会主义和谐社会的要求形成明显反差。
2.贫困人口总量规模依然庞大,减贫任务更为艰巨
由于贫困人口基数较大,尽管贫困发生率已控制在4%左右,但2004年山西省贫困人口仍有332万人,其中未解决温饱人口122万,低收入人口210万人,贫困人口总量规模依然庞大。
新阶段,尚未解决温饱的贫困人口大多分布在地域偏远、交通闭塞、资源匮乏、生态环境恶劣的地方,解决这部分贫困人口的温饱问题,是扶贫工作中最难啃的“硬骨头”,投入大,见效慢,减贫任务将会更加艰巨。在我省一些贫困县,其贫困程度不亚于西部,甚至比西部还要深,但却享受不到国家给予西部的优惠政策还有一些贫困县,返贫人口甚至大于脱贫人口,如隰县,从2000年至2005年,脱贫人口2.8万人,而返贫人口却达到了3.56万人,贫困人口没有减少,反而增加了0.76万人,这些都要引起我们足够的重视。
3.贫困标准偏低,返贫现象不容忽视
国家在制定"八七"扶贫攻坚计划时,对贫困人口的确定是按1990年不变价300元进、500元出的标准。这一标准折算为2004年现价为924元,仅相当于全国农民人均纯收入的22.75%,与国际贫困线标准每人日均1美元相比差距就更大。这一收入标准只是低水平地解决了绝对贫困人口的基本温饱,只能维持其基本生存和简单再生产。
初步解决温饱的人口群体因为标准较低,存在着极大的脆弱性,也很容易返贫。当微观层面的负面冲击如因病、因灾、因子女上学发生时,就很容易下滑回到原来的贫穷状态。当宏观层面的负面冲击如经济危机、金融风暴、就业政策、价格政策、特大自然灾害等发生时,他们也是首当其冲地返回贫困状态。
4.区域性经济增长对贫困人口的拉动作用减弱
区域性经济的增长点越来越转向资本和知识密集型产业,而不是劳动密集型产业。也就是说,区域经济增长越来越不带动穷人就业和穷人经济收入增长,区域性经济增长模式也越来越明显地脱离农村经济增长。依托经济增长来缓解贫困、让经济增长成果自动“滴落"到贫困阶层的扶贫思想面临很大的冲击,区域性经济增长对贫困人口的拉动作用减弱。在新阶段的扶贫开发工作中,需要适时调整扶贫政策,转变思想观念,不断创新扶贫机制。
三、“十一五”以工代赈建设的指导思想、基本原则和发展目标
到2010年基本解决少数贫困人口温饱问题,巩固温饱成果,把我国扶贫开发事业推向一个新的阶段,是我国扶贫战略的奋斗目标。从根本上改变贫困地区的落后面貌,缩小地区差距,是扶贫开发面临的艰巨任务。在“十一五”扶贫开发工作中要更充分发挥以工代赈建设的作用,坚定信心,不懈努力,为达到预期的发展目标而努力奋斗。
(一)指导思想
以“三个代表”重要思想和党的十六大精神为指针,按照科学发展观、构建和谐社会和建设节约型社会的总体要求,认真贯彻《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》和《山西省以工代赈建设十年规划(2001-2010年)》,深入落实省委、省政府关于扶贫开发的重大决策,围绕提高贫困农民收入这一中心任务,在与全省国民经济和社会发展规划以及相关专项规划相衔接、相融合的基础上,树立长期作战的思想,以可持续发展为前提,以结构调整为主线,以改善贫困地区生产生活条件为重点,动员全社会力量,整合各方面资金,集中投向以工代赈扶贫开发工程,通过对重点贫困区域的梯次推进,基本解决剩余贫困人口的温饱问题,并消除返贫现象,巩固扶贫成果,为全面建设小康社会奠定坚实的基础。
(二)基本原则
1.坚持基础设施建设与产业化扶贫并重的原则
产业化扶贫是以市场为导向,以龙头企业为依托,利用贫困地区所特有的资源优势,逐步形成“贸工农一体化、产加销一条龙”的产业化经营体系,持续稳定地带动贫困农民脱贫增收。实施产业化扶贫是新阶段扶贫开发的重大举措,是有效解决贫困地区“三农”问题、优化资源配置、增加农户收入的战略选择,也是贫困地区向小康社会迈进的重要途径。以工代赈实施的六类基础设施建设工程,要与区域优势产业开发紧密结合,以改善贫困群众生产生活条件为目的,结合贫困地区资源优势,优先对能够大量安排贫困户劳动力就业的资源开发型和劳动密集型优势产业的基础设施进行投资建设,为区域优势产业的发展奠定良好的基础,变区域资源优势为竞争优势,从而带动贫困地区经济快速发展和农民增收。
2.坚持社会效益、生态效益和经济效益兼顾的原则
我省贫困地区大多位于生态环境脆弱的山区,在进行以工代赈工程建设中要从区域特点出发,选择有利于维护环境良性循环的项目,坚持科学的发展观,以人为本,以贫困群众利益为出发点,统筹规划、综合开发、全面发展。在发展区域经济,增加农民收入的同时,要正确处理好社会效益、生态效益和经济效益的关系,兼顾农民增收、生态建设与可持续发展。把以工代赈纳入区域国民经济和社会发展规划,走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,促进经济发展和人口、资源、环境相协调,构建资源节约型、环境友好型的社会主义和谐社会。
3.坚持政府主导与社会参与相结合的原则
在政府主导的前提下,广泛动员全社会关心、支持、参与扶贫开发,是我国缓解和消除贫困的一种具有广泛性、有效性、持续性的有力举措。积极发挥政府在以工代赈建设中主导作用的同时,加大动员和组织社会各界参与扶贫开发工作力度,努力形成全社会共同支持扶贫开发工作的合力,走出符合我国国情扶贫开发之路。
4.坚持区域整体开发与重点突破相结合的原则
在扶贫开发建设中,一方面针对不同区域生态、经济、技术、劳力、资金等水平,分析制约区域经济发展的瓶颈,根据区域特点进行扶贫开发,在每个区域确定2～3项重点工程,集中力量,倾斜支持;另一方面在每个区域贫困人口相对集中的地方,选择一些条件较好的中心区域,用以工代赈作引导,将其它涉农资金在维持其各自政策和管理渠道不变的前提下,进行资金整合,捆绑使用,围绕中心区域集中开发和建设,在充分发挥各项涉农资金综合效益的基础上,推进中心区域整体脱贫致富,依次类推,梯次推进区域的整体开发,提高整个区域的经济发展水平,为全面建设小康社会奠定坚实的基础。
5.坚持项目管理程序化与人性化相结合的原则
程序化管理是指根据成文的规章制度,依靠组织职权进行的管理,是凭借制度约束、纪律监督、直至惩处、强迫等手段进行的。人性化管理则是指依据组织的共同价值观和文化、精神氛围进行的人格化管理,是依靠激励、感召、启发、诱导等方法进行的。在项目管理中要将程序化和人性化相结合,既要进行规范化操作,又要充分发挥人的积极性。
(三)发展目标
1.总体目标。到2010年使我省35个国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入达到2400元(年平均递增9%左右),基本解决农民的温饱问题,消除绝对贫困。进一步改善贫困地区的基本生产生活条件,巩固温饱成果,提高贫困人口的生活质量和综合素质,加强贫困乡村的基础设施建设,改善生态环境,提高区域的吸引度、通达度和潜势度,较大幅度地改变贫困地区社会、经济、文化的落后状况,为2020年贫困人口基本实现小康创造条件。
2.具体目标。实现总体目标,以工代赈扶贫开发工作需要与交通(农村公路建设)、扶贫办(扶贫移民、整村推进)、财政(农业综合开发)、林业(退耕还林)、水利(人畜饮水、农田水利)、国土资源(国土整治)、教育、卫生、民政等部门齐心协力,共同奋战。以工代赈扶贫开发主要以贫困地区农村基础设施建设为重点,力争到2010年使我省35个国家扶贫开发工作重点县实现人均旱涝保收田接近1亩,人均有效灌溉面积增加0.10亩左右,人工草场面积增加45万亩,新增小流域治理面积约38万公顷,新增控制水土流失面积4500余平方公里,新建乡村道路1900公里,有效改善农民饮用水的供给能力和质量。
四、区域布局和主要建设任务
(一)区域布局
在区域布局上,将国家扶贫工作重点县中革命老区、自然条件恶劣的地区中集中连片贫困乡村作为扶贫开发的重点区域,坚持区域整体开发与重点突破相结合;依据以工代赈的指导思想、基本原则和发展目标并结合区域地形地貌、气候、集中连片等因素,将山西省国家扶贫开发工作重点县划分为以下四个区域:
1.吕梁山中北部丘陵沟壑区
该区地处吕梁山北麓,北依长城,西临黄河,包括偏关、河曲、神池、五寨、宁武、保德、苛岚、兴县、岚县、静乐、临县、娄烦、方山13个县,占扶贫开发工作重点县的37.14%,是我省贫困县分布最集中的地区。该区丘陵起伏,沟壑纵横,地表破碎,土质疏松,植被稀少,气候干旱,水土流失严重,水土流失面积占区域国土面积的71.86%,平均侵蚀模数8094吨/平方公里・年,沟壑密度5公里/平方公里,林草覆盖率24.70 %。年平均气温6.72℃,10℃以上年平均积温3096.56℃,年平均降水量400毫米左右,年平均无霜期162天。区域国土面积23231平方公里,人口密度97人/平方公里,农业人口196.64万人,其中贫困人口139.21万人,占农业人口的70.79%;饮水困难人数54.48万人,饮水困难的大牲畜?8.74?万头;通等外路的乡镇12个,晴通雨阻的行政村1997个;人均耕地面积4.53亩,其中人均灌溉面积0.18亩,人均粮食产量265.25公斤,人均GDP 3070元,农民人均纯收入1101.60元。
该区域属于晋北风沙区和雁门关生态畜牧经济区,生态环境十分脆弱,是我省水土流失最严重的地区,贫困面广,贫困程度深,自然地理环境对当地经济社会发展制约性很强,应加大以工代赈建设的投入力度。总体上讲,对具有重要作用的水源涵养区和防风固沙区进行重点保护,依托生态旅游和特色畜牧业推动经济发展。该区域基础设施建设重点是把生态环境保护和建设放在重要位置,加大农田水利和基本农田建设力度。在生态环境建设方面,对水土流失严重的小流域进行重点治理,结合黄河沿岸生态保护等工程,相应做好农业基础设施建设;农区以中低产田改造和小型灌溉、蓄水工程建设为重点,牧区以维护和改善草地生态,加强天然草场改良和人工草场建设,推广节水灌溉技术,提高草场载畜能力为重点;加大农牧区道路建设投入,提高公路等级;着力解决人畜饮水困难问题。
2.吕梁山南部残垣沟壑区
该区地处晋西南隅,横跨吕梁山脉,西临黄河,包括中阳、石楼、永和、隰县、汾西、大宁、吉县7个县,占扶贫开发工作重点县的20%。该区黄土深厚,垣面破碎,沟深坡陡,易形成崩塌和滑坡,水力和重力侵蚀都很重,水土流失面积占区域国土面积的60.90 %,平均侵蚀模数9598吨/平方公里,沟壑密度4公里/平方公里,垣面四周被侵蚀沟包围,沟头溯源侵蚀强烈,水土流失潜在危险很大,林草覆盖率37.71 %。年平均气温9.47℃,10℃以上年平均积温3509.29℃,年平均降水量450毫米左右,年平均无霜期203天。区域国土面积9433平方公里,人口密度79人/平方公里,农业人口63.89万人,其中贫困人口29.90万人,占农业人口的?46.80%?;饮水困难人数12.43万人,饮水困难的大牲畜1.95万头,晴通雨阻的行政村337个;人均耕地面积3.73亩,其中人均灌溉面积0.11亩,人均粮食产量375.77公斤,人均GDP 4710.40元,农民人均纯收入1600元。
该区域黄土深厚,气候寒冷干燥,水土流失严重,水土流失潜在危险很大,交通基础设施发展滞后。该区域基础设施建设重点是将农田水利与小流域治理相结合,加大乡村道路建设力度。在沿黄河一带的黄土丘陵、残垣沟壑区,以小流域治理为重点,为发展立体生态农业奠定基础;在黄土垣区、残垣区和河谷川道等条件较好的地区,以完善基础设施建设为重点,提高旱涝保收基本农田比重,大力推广节水灌溉技术及相关设施建设,发展节水高效农业;积极发展乡村道路建设,提高道路等级,显著改善区域交通条件及对外经济联系。另外在石楼、吉县、隰县等存在人畜饮水困难的县,建设人畜饮水工程,全面解决人畜饮水困难和饮水质量问题;在土地资源丰富,尚有32.4%的土地处于荒闲状态的吉县,应加大基本农田建设力度;在沟道密度为4.4公里/平方公里,且大部分沟道为“U”型沟的汾西县,开展以生态坝系工程建设为龙头的农业生态综合治理。
3.晋北缓坡高寒冷凉区
该区位于雁门关东北部,东面与河北接壤,包括右玉、天镇、阳高、广灵、灵丘、浑源、繁峙、代县、五台9个县,占扶贫开发工作重点县的25.71%。该区为黄土广泛覆盖的山地型高原,地貌类型复杂多样,以山地丘陵为主,海拔高度一般大于2000米,为全省海拔最高和高差最大的地区。土地资源丰富,水资源短缺,气候寒冷干燥,生物种类较多,水土流失面积占区域国土面积的52.22%,平均侵蚀模数3937吨/平方公里・年,林草覆盖率30.24%。年平均气温6.56℃,10℃以上年平均积温3023℃,年平均降水量325毫米左右,年平均无霜期153天。区域国土面积17218平方公里,人口密度122人/平方公里,农业人口180.18万人,其中贫困人口52.66万人,占农业人口的29.23%;饮水困难人数20.16万人,饮水困难的大牲畜11.23万头,通等外路的乡镇14个,晴通雨阻的行政村1017个;人均耕地面积3.22亩,其中人均灌溉面积0.69亩,人均粮食产量423.83公斤,人均GDP 3037.70万元,农民人均纯收入1708.30元。
该区属于晋北风沙区和雁门关生态畜牧经济区,海拔较高,气候寒冷干燥,水土流失严重,生态环境脆弱,对外交通困难。在区内有全国著名的旅游风景区-五台山、恒山,应积极发展旅游业带动经济增长,并将生态环境保护放在首位。该区域基础设施建设重点突出农田水利工程、乡村道路和小流域治理工程,通过引、蓄、提、节等小型农田水利建设,提高土地产出效率;大力发展农村道路建设,以通村公路为重点,提高贫困地区乡村道路路网覆盖面和通达深度,适当提高道路等级;加大小流域治理力度,通过工程措施和生物措施,切实提高治理效果,积极发展立体生态农业;对陡坡地有计划地实施退耕还林还草,加大草场建设;全面解决人畜饮水困难问题,尤其是在广灵、阳高等人畜饮水困难较大的县要作为重点去抓。
4.太行山中南部土石山区
该区地处晋东南隅,太行山与中条山南麓,包括和顺、左权、武乡、平顺、壶关、平陆6个县,占扶贫开发工作重点县总数的?17.14%?。区域内山峦起伏,沟壑纵横,地形地貌复杂,旱、涝、雹、霜、冻等灾害频繁,水土流失面积占区域国土面积的49.00 %,平均侵蚀模数2458吨/平方公里?年,沟壑密度2-3公里/平方公里,林草覆盖率33.10%,矿产和生物资源较丰富。年平均气温9.02℃,10℃以上年平均积温3369℃,年平均降水量520毫米左右,年平均无霜期159天。区域国土面积9043平方公里,人口密度132人/平方公里,农业人口102.40万人,其中贫困人口48.09万人,占农业人口的46.96%;饮水困难人数16.91万人,饮水困难的大牲畜3.74万头,通等外路的乡镇1个,晴通雨阻的行政村317个;人均耕地面积1.98亩,其中人均灌溉面积0.23亩,人均粮食产量437.99公斤,人均GDP 4469万元,农民人均纯收入1547.80元。
该区属于典型的革命老区,人口密度大,耕地资源少,降雨较丰富,干燥程度小,水土流失较为严重,交通设施落后,经济发展水平相对较低。在发展方面,应保护自然环境和文物古迹,积极发展红色旅游,带动区域经济发展。在基础设施建设方面,应重点突出小流域治理、乡村道路建设和农田水利工程。小流域综合治理要统筹考虑生态恢复、水资源开发和石山区洼地排涝需要,积极发展立体生态农业;大力发展农村道路建设,明显提高贫困地区乡村道路通达能力;完善农田水利工程,根据表层岩溶带的分布,配套发展小型微型集雨工程和提灌工程,大力推广节水灌溉技术及相关设施建设,发展节水高效农业;全面解决贫困人口饮水困难和饮水质量问题。另外在水土流失面积占其国土面积的80%以上的平陆县,小流域治理应作为其基础设施建设的重中之重。
(二)主要建设任务
“十一五”期间,以工代赈扶贫开发继续以农业和农村基础设施建设为重点,逐步加大生态环境整治和与当地优势产业开发相配套的基础设施建设支持力度。在工程安排上,根据上述划分的国家扶贫开发工作重点县四个区域的特点,结合山西省“十一五”其它部门专项规划,因地制宜,合理安排每个区域应实施的工程。
在六类工程实施过程中,农田水利项目以稳步提高单产水平和种植结构调整为目标,与优势产业基地项目和乡村道路建设项目配套实施,以投资少、见效快的小型微型水利工程为主,努力提高有效灌溉面积,增强抵御自然灾害的能力,缺水地区要积极发展集雨节灌工程,尽可能利用地表水,适当控制地下水的开采;小流域治理要与退耕还林(草)、水土保持等国家有关生态建设规划和工程相结合,坚持工程措施与生物措施相结合,因地制宜,合理规划;乡村道路结合交通部门农村公路路网规划和布局,集中建设新老乡镇连接公路(撤并后的乡镇)、人口密集区(大村落)的循环路和资源开发路,尽可能少的占用耕地,基本实现村村通油路;基本农田建设从生态环境效益出发,以沟坝滩地建设和中低产田改造为主;草场建设要与退耕还草、农牧业产业化和农牧业结构调整相结合,促进生态建设与农牧业的协调发展;人畜饮水工程要配合国家有关人畜饮水专项工程建设,重点解决交通不便、水资源稀缺地区人畜饮水问题。
1.吕梁山中北部丘陵沟壑区
农田水利工程。发展水浇地面积19.52万亩,其中新增水浇地面积14.52万亩,改善水浇地面积5万亩,通过引导贫困群众发展高效农业,力争使农民年增收1.4余亿元。
小流域治理工程。治理小流域面积4.31万公顷,新增控制水土流失面积982平方公里,力争使农民年增收6000余万元。
基本农田建设。发展基本农田10.5万亩,其中新建基本农田9.2万亩,改造基本农田1.3万亩,力争使农民年增收4000余万元。
乡村道路工程。新建和改造乡村道路619公里,其中新建乡村道路376公里,扩建乡村道路243公里,解决416个自然村行路难及农产品运输问题。
草场建设工程。发展人工草地17.07万亩,新增载畜量?32.15?万只,力争使农民年增收6000余万元。
人畜饮水工程。实施人畜饮水工程37处,可解决37个行政村1.01万人和5388头大牲畜的吃水难问题。
2.吕梁山南部残垣沟壑区
小流域治理工程。治理小流域面积9.8万公顷,新增控制水土流失面积1140平方公里,力争使农民年增收7000余万元。
乡村道路工程。新建和改造乡村道路529公里,其中新建乡村公路358公里,扩建乡村道路171公里,解决317个自然村行路难及农产品运输问题。
农田水利工程。发展水浇地面积5.2万亩,其中新增水浇地面积4.5万亩,改善水浇地面积0.7万亩,通过引导贫困群众发展高效农业,力争使农民年增收4000余万元。基本农田建设工程。发展基本农田3.6万亩,其中新建基本农田2.7万亩,保护耕地0.9万亩,力争使农民年增收1300万元。
人畜饮水工程。实施人畜饮水工程93处,可解决77个行政村3.39万人和6297头大牲畜的吃水难问题。
3.晋北缓坡高寒冷凉区
小流域治理工程。治理小流域面积17.8万公顷,新增控制水土流失面积1877平方公里,力争使农民年增收1.1亿余元。
农田水利工程。发展水浇地面积32.4万亩,其中新增水浇地面积13.8万亩,改善水浇地面积18.6万亩,通过引导贫困群众发展高效农业,力争使农民年增收2亿多元。乡村道路工程。新建和改造乡村道路489公里,其中新建乡村道路296公里,扩建乡村道路193公里,解决244个自然村行路难及农产品运输问题。
基本农田建设工程。发展基本农田4.76万亩,其中新建基本农田3.86万亩,改造基本农田0.9万亩,力争使农民年增收1700余万元。
草场建设工程。发展人工草地17万亩,新增载畜量11.50万只,力争使农民年增收4500余万元。
人畜饮水工程。实施人畜饮水工程55处,可解决49个行政村2.76万人和5906头大牲畜的吃水难问题。
4.太行山中南部土石山区
小流域治理工程。治理小流域面积5.8万公顷,新增控制水土流失面积583平方公里,力争使农民年增收3700万元。
农田水利工程。发展水浇地面积14.34万亩,其中新增水浇地面积8.73万亩,改善水浇地面积5.61万亩,通过引导贫困群众发展高效农业,力争使农民年增收9900万元。
乡村道路工程。新建和改造乡村道路344公里,其中新建乡村公路85公里,扩建县乡村道路259公里,解决348个自然村行路难及农产品运输问题。
基本农田建设工程。新建基本农田3.10万亩,力争使农民年增收1100余万元。
草场建设工程。发展人工草地14.7万亩,新增载畜量2.5万只,力争使农民年增收5000余万元。
人畜饮水工程。实施人畜饮水工程250处,可解决234个行政村11.11万人和13067头大牲畜的吃水难问题。
五、投资估算、资金筹措和预期效益
(一)投资估算
根据规划目标和建设任务,结合本期国家以工代赈资金总额变化及地方财力情况,“十一五”期间以工代赈建设总投资估算176408.65万元,其中吕梁山中北部丘陵沟壑区投资57454.6万元,占投资总额的32.57%;吕梁山南部残垣沟壑区投资34307.25万元,占投资总额的19.45%;晋北缓坡高寒冷凉区投资49178万元,占投资总额的27.88%;太行山中南部土石山区投资35468.8万元,占投资总额20.10%。
为充分发挥以工代赈扶贫开发的规模效益,按照因地制宜、突出重点的原则,“十一五”期间,根据四大贫困区域的贫困特征,重点安排实施农田水利、小流域治理和乡村道路三类工程,合理安排基本农田建设、人畜饮水和草场建设三类工程。农田水利、小流域治理和乡村道路三类工程投资138734.81万元,占总投资的?78.64%?,基本农田建设、人畜饮水和草场建设三类工程投资37673.84万元,占总投资的21.36 %。
分类工程投资估算如下:
1.基本农田建设投资估算27012.14万元,其中申请国家以工代赈资金22015万元,占该工程总投资的81.50%。
2.农田水利建设投资估算48378.88万元,其中申请国家以工代赈资金38826万元,占该工程总投资的80.25 %。
3.乡村道路建设投资估算35925.1万元,其中申请国家以工代赈资金25656万元,占该工程总投资的71.42%。
4.人畜饮水工程投资估算4188.2万元,其中申请国家以工代赈资金1970万元,占该工程总投资的47.04 %。
5.小流域治理建设投资估算54430.83万元,其中申请国家以工代赈资金36761万元,占该工程总投资的67.54%。
6.草场建设投资估算6473.50万元,其中申请国家以工代赈资金5005万元,占该工程总投资的77.32%。
此外,根据国家以工代赈政策,为鼓励贫困农民参加当地以工代赈工程劳动,并对其合理支付劳务报酬,对所有工程项目都要安排适当比例的劳务报酬,根据各类工程技术含量的高低,确定劳务报酬占项目投资的比例,初步测算共安排发放劳务报酬2亿元,年平均4000万元。
(二)资金筹措
政府仍是以工代赈的主要投资主体和实施主体,同时努力通过政策创新,吸引其它各类资金投入以工代赈工程建设。“十一五”期间,在暂不考虑整合其它涉农资金的情况下,以工代赈工程总投资估算为176408.65万元。资金来源为:申请国家以工代赈资金130233万元,占总投资的73.82%;地方配套资金28379.05万元,占总投资的16.09%;群众自筹资金17796.60万元,占总投资的10.09%。
(三)预期效益
以工代赈是一项功在当代利在千秋特殊的、有效的扶贫开发政策,“十一五”期间,以工代赈建设将在改善我省贫困地区基础设施条件,加快贫困地区经济和社会发展,改善生态环境方面发挥更重要的作用。
1.社会效益
“十一五”期间,通过基础设施建设,将大大改善贫困地区生产生活条件和生态环境,解决贫困人口的温饱问题,进一步巩固温饱成果,促进贫困地区的社会安定,坚定贫困群众奔小康的信心和决心。
“十一五”期间,通过改善贫困地区基础设施条件特别是交通条件,将增强贫困地区同外界人员、物资和信息的交流能力,促进贫困地区观念的更新,提升贫困群众的综合素质。五年间预计可在贫困地区新改扩建乡村道路通车里程近1900公里,可解决1325个自然村行路难及农产品运输问题,惠及人口64.81万人;新增沟坝滩地和改造中低产田21.97万亩;发展水浇地71.46万亩,工程的实施将极大地提高贫困地区抵御灾害的能力,增强其自我积累、自我发展的能力。继续实施以工代赈饮水解困工程,预计五年内可解决18.27万人和30658头大牲畜的吃水困难问题。实施以工代赈工程,五年内可以为贫困人口提供6037.44万个工日,约合20.19万个全职就业岗位,极大地缓解贫困地区剩余劳动力转移的压力,促进贫困地区经济发展和社会稳定。
2.经济效益
以工代赈通过支付劳务报酬等直接方式和改善生产生活条件等间接方式可以极大地带动贫困人口收入的增长,据测算,“十一五”期间,可带动贫困农民增收约11亿元,其中直接增收2亿元,间接增收9亿元。同时通过以工代赈工程实施,积极引导贫困地区进行农业结构调整,大力发展高效农业,还将促使贫困农民收入大幅度增长。
3.生态效益
“十一五”期间,通过实施以工代赈生态建设工程,将大大改善贫困地区的生态环境质量。以工代赈建设将在贫困地区发展人工草地45万亩,扩大小流域治理面积38万公顷,新增控制水土流失面积4580平方公里。这将大大增强贫困地区的防风固沙和水土保持能力,降低自然灾害发生频率。这不仅对贫困地区的发展意义重大,而且对全省乃至全国的可持续发展影响深远。
六、规划的组织和实施
实现规划目标,完成规划任务,必须有强有力的保障措施。贫困是由多方面原因造成的,以工代赈规划的组织和实施必须从全局出发,始终瞄准贫困群众,加强组织领导,强化部门之间的协调和配合,动员全社会力量,吸收社会资金,拓宽扶贫渠道,加强项目的规范管理和机制创新,适时调整扶贫开发政策,逐步完善以工代赈工程项目的受益机制,保证预期目标和任务的全面完成。
(一)始终瞄准贫困群体,突出大多数贫困人口的利益
1.加强组织领导,强化目标责任制
以工代赈关系到千百万贫困群众的切身利益,不能有丝毫的闪失,一旦失误,它的代价将是千百万农民的饥饿和贫困。因此各级发展改革部门作为以工代赈建设的实施主体,一定要充分认识新阶段以工代赈工作的重要性、长期性、艰巨性和复杂性,按照“三个代表"的要求,坚持科学的发展观,以人为本,站在立党为公,执政为民的高度,从计划安排、组织协调、资金管理、项目建设等各个环节,对扶贫开发工作要切实负起责任。加强对以工代赈工作的组织领导,按照“省负总责,市抓推进,县抓落实,规划到村,扶贫到户”的总体要求,层层落实以工代赈工作责任制。
制定和出台符合本地实际的以工代赈政策,落实以工代赈配套资金;审定并监督各县(市)重点村以工代赈项目的实施;重点县(市)和贫困人口较多的县(市)党政“一把手”要作为扶贫开发工作的第一责任人,把主要精力投入到扶贫开发工作中,抓好各项工作落实。对以工代赈工作任务和目标要逐级分解,层层签订责任状,一级抓一级,一级对一级负责,务求使工作任务和目标落到实处。各地市、县(市)要加强以工代赈机构和队伍建设,以适应扶贫开发工作的需要。
2.顾赈兼工,落实农民投劳报酬
顾赈兼工,一方面通过以工代赈工程建设,形成“硬件",以工程设施的形态实现投资回报;另一方面通过组织困难群众参加工程建设,并以发放劳务报酬的形式实现赈济。落实以工代赈劳务报酬,是增加贫困地区群众收入的一项重要措施,是以工代赈特色和本质的要求。以工代赈劳务报酬支付对象为参加以工代赈工程建设的贫困地区群众,以工代赈项目建设单位要优先组织当地贫困群众参加工程建设,并按规定支付相应的劳务报酬。各区域在制定劳务报酬的标准时,应做好调查研究,在此基础上制定符合本地实际和行之有效的劳务报酬标准,并形成规章,保持相对稳定。劳务报酬发放工作要本着公开、公正、公平的原则,规范操作,严格管理,确保及时、足额发放到务工群众手中。
3.扶持优势产业,带动贫困群众综合素质的提升
扶持优势产业,尤其是那些既能够发挥贫困地区资源优势,又能够大量安排贫困户劳动力就业的资源开发型和劳动力密集型的优势产业。以工代赈在项目和资金安排上,要大力扶持农业产业化龙头企业的原料生产基地建设,加大与之相配套的基础设施建设,让贫困农户直接参与产业化经营。通过以工代赈扶持农业产业化龙头企业,使贫困农民作为产业化经营的一分子,一方面可以引导和帮助基地农民改变传统生产习惯,掌握现代化种养技术,提升贫困地区劳动力的综合素质,使他们坚定脱贫的信心,增强他们自我积累和自我发展的能力;另一方面,通过扶持农业产业化企业的基地建设,可以优化农业资源配置,有效地利用贫困地区所特有的资源优势,将资源优势转变为竞争优势,从而提高贫困群众的收入水平。
4.创新项目受益机制,突出大多数贫困人口利益
以工代赈项目完成后,大多以公共品或准公共产品形式为区域内群众提供福利,它的使用与受益群体有一定的排它性,在确定受益群体的范围与对象时,一定要突出大多数群众的利益,合理分配项目利益,结合项目情况创新受益机制,制定出符合实际的合理的利益分配方案,让大多数贫困群众享受到工程所带来的利益和实惠。
(二)加强整合,提升整体效益
1.加强部门协调配合,发挥整合效益
我省的扶贫开发单靠以工代赈基础设施工程建设是远远不够的,要采取多层次、多方位、多形式的综合扶贫方式。贫困是由多方面原因造成的(因病、因灾、就学等),需要逐步建立农村医疗保险制度、农村教育基金、民政救济、小额信贷扶贫、农业综合开发等多种形式,拓宽扶贫渠道。各级发展改革部门要创新性地开展工作,主动加强与财政、农业、交通、水利、教育、城建、科技及相关扶贫开发部门的协调配合。在抓好基础设施建设的同时,注重与区域农业结构调整、优势产业开发和产业化建设、退耕还林还草、农民素质教育、小城镇建设等其它扶贫措施和扶贫工程的整合与衔接,突出综合措施、综合手段的运用,最大限度提高各项扶贫资金的使用效益。
2.动员社会力量,共同参与扶贫开发
动员和组织社会力量,参与扶贫开发,是我国扶贫开发的一大特色,也是扶贫工作的重要组成部分。在扶贫开发工作中,动员社会力量,形成上下共同支持贫困地区扶贫开发的强大合力,加大扶贫开发的力度。在扶贫开发中,以工代赈资金要充分发挥其引导作用,积极争取其它涉农资金、贷款的配套投入,建立相应的政策引导机制,动员社会各界积极参与贫困地区的建设与发展,积极争取外国政府和非政府组织、金融机构的援助资金、优惠贷款,用于扶贫开发事业。
3.因地制宜,注重项目建设与生态环境的和谐统一
我省贫困区大多处于自然条件较差、水土流失较为严重的边远山区,在工程选址与建设的前期,一定要重视区域生态环境的调查,详细考察区域水文、植被、地质、气候等生态环境因子,做好前期调研,项目工程安排既要注重当期效益,更要注重工程与生态环境的和谐统一。以最合理地利用当地资源为出发点,如结合当地旅游资源开发,安排贫困区以工代赈工程建设,最大程度地保护、改善和利用当地生态资源。
(三)加强项目规范管理,创新管理机制
1.夯实前期,严把项目质量关
为保证项目的可行性、工艺措施的先进性、科学性以及资金安排的合理性、准确性,要进一步提高以工代赈前期的工作水平,严把项目质量关。在项目前期管理上,一方面要会同行业主管部门做好以工代赈有关工程标准的制定和发布工作,研究设计符合以工代赈工程项目特点的前期工作规范,如项目建议书、可行性研究报告以及初步设计的内容和形式等;另一方面按照《国务院关于投资体制改革的决定》,省发改委在项目的审核上采取三步走的作法:第一步由各贫困县按规划的原则和要求,在规划的项目库中选取项目,编制年度项目计划方案,报省审核;第二步由各贫困县对经省初审通过的项目,编制可行性研究报告,报省评审批复;第三步是在可行性研究报告批复的基础上,编制年度建议计划。项目的可行性研究报告均要经过专家审查,对单项工程投资超过100万元以上的大中型项目,必须由相应资质单位进行可研编制和设计,并经过专家论证,方可立项。适时引入项目竞争机制,积极推行项目法人责任制、工程监理制、工程验收制等,有条件的地区要积极推行工程招标投标制。
2.完善项目责任制,实施工程全程管理
对以工代赈所有项目要严把“四关”:即工程设计关、施工质量关、资金使用关和工程验收关。明确项目负责人、技术负责人、经济负责人,实行终身责任制,做到项目有人管、质量有人把、资金有人理、责任有人担,真正把项目建设质量与个人利益挂钩。工程施工中要求县发改委实行工程动态监理制,采取普遍检查与重点抽查相结合的办法,抓好工程质量和建设进度管理。同时加强工程后期管护,层层签订“责任书”。以工代赈项目竣工并经过试运行后,省以工代赈办公室要组织有关部门和专家组成验收组,严格按照设计要求验收工程,项目村民监督小组和受益人意见要作为工作验收合格的重要依据。对已经完成的以工代赈项目进行3-5年的运营效果跟踪评估,并把评估结果作为制定年度计划的重要依据。
3.实行“阳光工程”,大力推行以工代赈项目的公告、公示和财务报帐制度
各级发展改革部门要管好用好以工代赈资金,加快资金下拨速度,确保资金及时足额到位,保证规划目标的资金需要,在规划、项目和资金投入上相互衔接、相互补充、相互促进,提高资金的管理水平和使用效率。以工代赈资金的管理使用必须实行“阳光工程”,大力推行以工代赈项目的公告、公示和财务报账制度,提高贫困群众对项目建设参与度和知情权、监督权。通过以工代赈项目的公告、公示,依靠广大群众和社会舆论的监督,保证以工代赈资金分配、管理、使用等各个环节公开透明,不搞暗箱操作。全面推行财务报帐制度,严格以工代赈资金使用范围和拔付程序,对以工代赈资金及其配套资金实行专户管理、封闭运行。同时对以工代赈项目管理队伍要加强培训,增强他们对以工代赈工作的责任感与使命感,充分认识到扶贫开发的严峻性和长期性,廉洁自律,管好用好以工代赈资金。
4.建立以工代赈信息网络,加强项目和农户的动态跟踪监测
对以工代赈建设要建立扶贫信息网络,开展动态监测,跟踪重点工程的进展情况、贫困地区的灾害情况、基础设施建设情况和贫困农民的收入情况等,为以工代赈科学决策创造条件。一是要建立资金使用跟踪网络,各级发展改革部门要跟踪资金到位及使用情况,所有以工代赈项目都要指定专人定期通报资金使用和项目进展情况,做到以工代赈资金的去向有专人报告、专人跟踪、及时掌握;二是要建立以工代赈资金流向责任人制度,确保每笔资金划拨、转移和使用安全、高效运行。三是建立如实反映农户贫困程度的统计系统,对贫困农户逐户摸底,做到村有卡,乡有册,县有簿,及时掌握贫困农户的收入变动状况。
5.加强监督检查,严治违纪违规
监督检查是以工代赈项目顺利实施的重要保障,将规划执行、资金使用、工程建设、财务管理和施工进度等各环节纳入日常监督检查范畴。在时间和方法上,可以采用多种形式,切实做好自查、互查和联合检查工作,以及社会和舆论监督等。各级发展改革部门也要自觉接受财政、审计、监察等有关部门的检查,对监督检查中发现的违规违纪行为,要及时纠正处理,对严重弄虚作假和贪污、挤占、挪用以工代赈资金等违法行为,要依法追究责任。
(四)适时调整扶贫开发政策,推进机制创新
适时调整扶贫开发政策,不断完善相关措施。既要保持扶贫政策的连续性,又要适时做出必要的调整;既要注重公平,又要提高效率;既要调动贫困地区自身的积极性,又要调动社会各方面支持扶贫事业的积极性;既要注重项目的经济效益,更要注重项目的生态效益,注重项目的短期效益与长远效益相结合。
随着市场经济体系的建立和完善,以及新时期扶贫开发对象、目标、任务的变化,积极探索以工代赈资金分配的新机制、投资方向的新组合、项目管理的新模式已成为提高以工代赈扶贫开发效益的重要内容。管理体制和投入机制创新的关键是要处理好计划安排与市场配置的关系、普惠与效率的关系,将重点放在投入机制创新上。以提高以工代赈资金使用效率为中心,积极探索利用市场配置扶贫资源的机制和手段,提高以工代赈建设的市场化程度。组织开展以项目区为模式的示范性工程,作为资金和项目整合的突破口,突出综合投入,整体见效。鼓励各地开展各类工程建设、创新机制,以最大限度地发挥以工代赈工程经济、生态、社会效益。
七、政策与建议
(一)贯彻十六届五中全会精神,加大以工代赈扶贫开发力度
全面贯彻十六届五中全会精神,实行工业反哺农业,城市支持农村,推进社会主义新农村建设,加大以工代赈扶贫开发力度。对那些资源相对富裕的贫困县,政府应考虑将资源税按一定的比例用于农村基础设施建设,改善当地的生产生活条件,使农民享有长期受益的权力。另外政府要出台一些政策,鼓励那些矿主投资扶贫开发,帮助贫困农民脱贫致富,实施“一矿一业一事”工程,使地下资源优势转变为地上经济优势,促“黑”变“绿”,实现共同富裕。
(二)建立项目评审制度,奖优罚劣
明确以工代赈工作责任制,对领导干部实行岗位职责考核及责任追究制,将以工代赈工作职责履行情况与干部评先评优工作挂钩。各级政府要将扶贫工作绩效作为考察重点县党政主要负责人的主要内容,主要考核当年贫困人口减少数量、农民人均纯收入增长速度和整村推进工作的进展情况。对扶贫开发规划落实、措施到位、扶贫成效明显的重点县,在资金分配、试点项目、政策优惠等方面予以奖励,对扶贫工作领导不力、进展缓慢的重点县,酌情调减扶贫资金,并通报批评。

山西省“十一五”以工代赈建设规划

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