山西省贫困地区农村扶贫开发“十一五”规划

山西省贫困地区农村扶贫开发“十一五”规划

(晋政办发〔2007〕23号)

各市、县人民政府,省人民政府各委、厅,各直属机构:

《山西省贫困地区农村扶贫开发“十一五”规划》已经省人民政府同意,现予印发。

二○○七年三月十五日

山西省贫困地区农村扶贫开发“十一五”规划

“十一五”期间,我省扶贫开发工作要继续贯彻落实《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》(以下简称《纲要》)和《山西省农村扶贫开发十年规划》(以下简称《规划》),按照《山西省国民经济和社会发展第十一个五年规划》的总体部署,以国家实施中部崛起战略为契机,创新扶贫开发机制,加大工作力度,促进贫困地区经济社会全面、快速、有序发展,全面推动贫困地区社会主义新农村建设进程。
一、“十五”扶贫开发成就及当前存在的困难
(一)主要成就
2001年实施《纲要》和《规划》以来,在党中央、国务院和省委、省人民政府的正确领导下,在全省各级党委、政府和社会各界的热心帮助和大力支持下,经过全省贫困地区广大干部群众艰苦奋斗、不懈努力,全省扶贫开发工作取得了显著成效。
――扶贫开发进展顺利,各项工作成绩突出。2001年以来,共实施了546个贫困村、26万人的“整村推进”计划;认定了74家扶贫培训基地,培训贫困地区劳动力33.6万人,转移就业23.7万人;扶贫龙头企业发展到1284家,带动农户47.13万户,吸纳劳动力就业19.58万人;移民21万人,新建移民村329个。累计建设基本农田417.48万亩,种草10.3万亩,养畜59万羊单位,整治沟坝滩地10890亩。
――贫困人口数量继续下降,农民收入稳步提高。2001年到2004年,全省57个贫困县贫困人口数量由437万人减少到332万人。其中,未解决温饱的贫困人口由182万人减少到122万人,减少了60万人;低收入贫困人口由255万人减少到210万人,减少了45万人。全省贫困人口在农村人口中的比例由18%下降到14%,下降了4个百分点,降幅高于全国平均水平2.3个百分点。全省57个贫困县贫困农民人均纯收入由1138元增加到1775.3元,增加了638.3元,增幅56%,增幅高于全国平均水平32.2个百分点。
――贫困地区的各项基础设施和社会事业有了较大发展。截至2004年,全省57个贫困县新建学校1867所,建筑面积达157.72万平方米,改造学校3389所,改造面积达140.86万平方米;新建卫生所365个,面积23375平方米,改造卫生所2376个,面积77385平方米;累计修建干线公路4323.27公里,修建乡村公路19982.79公里;建成旱井38739眼,旱池3586个,其他水利工程9307处,解决了257.08万人、44.37万头大牲畜的饮水困难;通电、通电话、通广播电视行政村数分别占到贫困地区行政村总数的97.08%、71.99%、71.56%。
(二)当前的主要困难和问题
当前全省扶贫开发工作还面临着许多新情况、新问题。
1.解决剩余贫困人口温饱问题和巩固脱贫成果难度加大。目前未解决温饱问题的贫困人口还有120多万人,这部分人的生存环境更加恶劣。彻底解决这些贫困人口的温饱问题,已经成为扶贫开发工作中最大的困难。另外一方面,初步解决温饱问题但得不到巩固的低收入贫困人口,还有200多万人,由于生产生活条件尚未得到根本改善,抵御自然灾害能力较弱,自我发展能力不强,往往出现返贫现象。2001年-2004年全省返贫人数分别达50万、50万、75万、50万。贫困地区农民与全省农民的收入差距也在持续扩大。2002年、2003年、2004年57个贫困县农民人均纯收入与全省农民人均纯收入差距分别为689元、683元、754元。35个国家扶贫开发重点县人均纯收入与全省农民的人均纯收入3年来差距分别为933.2元、970.7元、1048.7元,呈逐年扩大趋势。
2.扶贫资金投入不足,与扶贫开发的艰巨任务不相适应。扶贫资金的投入虽然逐年增长,但增长幅度小,总体投入不足。主要表现为,一是财政收入增长幅度与扶贫投入增长幅度不相适应。2004年我省财政收入增长157亿元,但扶贫资金只新增300多万元。二是扶贫资金投入总量与扶贫开发实际需要不相适应。2004年,全省财政扶贫资金4亿多元(包括中央财政资金和省级财政资金),分配到具体项目后缺口很大。以“整村推进”项目为例,每年投入资金仅为1亿元,按这个投入力度,一年只能使10万贫困人口受益。截至目前全省还有120多万贫困人口未解决温饱问题,要实现到2010年全省基本解决温饱目标,每年就需要使20多万贫困人口受益,资金缺口达1亿元。
3.矿产资源的大量开采导致贫困地区生态环境更为恶劣。全省57个贫困县中的48个县虽然拥有较为丰富的煤、铁、铝等矿产资源,但开发商并未给当地农民多少补偿。丰富的矿产资源不仅没有增加贫困地区农民的收入,而且由于被大量开采甚至私挖滥采,给本来就十分脆弱的生态环境,带来严重破坏,对当地贫困群众的生产生活环境构成了严重威胁。
这些情况表明,新阶段全省扶贫开发工作面临的形势仍很严峻,任务十分艰巨。既要对今后扶贫开发工作的难度有足够估计,又要树立坚定信念。
二、“十一五”扶贫开发的指导思想及工作重点
(一)指导思想及原则
“十一五”全省扶贫开发工作的指导思想是:以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,认真贯彻落实党的十六届五中全会精神,全面落实科学发展观,坚持开发式扶贫方针,以国家实施中部崛起战略为契机,紧紧瞄准贫困人口,大力实施整村推进、劳动力转移培训、产业化扶贫、扶贫移民等四项扶贫开发重点工作,引导和发动社会力量参与扶贫,继续加大扶贫开发的工作力度和投入力度,支持山区、老区、贫困地区发展具有比较优势的产业项目,积极推进贫困地区新农村建设,为全面实现小康社会、构建社会主义和谐社会奠定基础。
“十一五”期间,全省扶贫开发工作必须坚持以下基本原则:坚持开发式扶贫的基本原则,辅之以救济救助式扶贫。坚持紧紧瞄准贫困群体,让贫困群体受益的原则。坚持解决温饱和巩固温饱并重的原则。明确扶贫工作既要解决贫困地区农村贫困人口的温饱问题,又要帮扶低收入贫困人口稳定增加收入,实现解决温饱和巩固温饱的双重目标。坚持贫困地区经济社会的全面发展。在发展经济的同时,推进各项社会事业的发展。坚持政府主导、社会参与和群众自力更生相结合的原则,在继续增加财政扶贫资金的同时,引导更多社会资源投入,动员贫困地区的干部群众以投劳、投资等多种形式,参与扶贫开发。
(二)对象范围
1.扶贫开发对象
根据国家有关政策和全省扶贫开发的实际,“十一五”期间全省扶贫开发工作的对象为:
贫困户:2004年农民人均纯收入低于924元的农户。
贫困村:2004年农民人均纯收入低于1000元的行政村。
2.扶贫开发工作范围
“十一五”期间全省扶贫开发工作的范围分以下四个层次:
(1)《规划》中确定的35个国家级扶贫开发工作重点县:兴县、临县、方山、石楼、岚县、中阳、河曲、保德、偏关、神池、五寨、苛岚、宁武、静乐、繁峙、代县、五台、阳高、天镇、广灵、灵丘、浑源、右玉、娄烦、左权、和顺、武乡、平顺、壶关、大宁、永和、汾西、隰县、吉县、平陆。上述县中已经划定的263个扶贫开发工作重点乡镇。
(2)《规划》中确定的17个省定扶贫开发工作重点县(区):闻喜、万荣、夏县、垣曲、陵川、沁水、沁县、沁源、安泽、浮山、古县、蒲县、乡宁、榆社、离石、交口、柳林。上述县(区)中已经划定的1449个贫困村。
(3)《规划》中确定的5个省定扶贫开发工作插花县(区):平鲁、山阴、阳曲、交城、昔阳。上述县(区)中已经划定的531个贫困村。
(4)上述三个层次以外的其他县(区),经过调查确定的贫困村、贫困户。
(三)总体目标
“十一五”全省扶贫开发工作的总体目标是:基本解决120多万贫困人口的温饱问题,继续帮扶近200万低收入贫困人口稳定增加收入,逐步减少低收入人口;按照建设社会主义新农村的要求,初步完成第一轮扶持的贫困村的整村推进计划;开展大规模劳动力转移培训,使每个贫困农户至少有一个劳动力接受培训并实现非农就业;优化贫困地区农业生产区域化布局,扶持有带动能力的扶贫龙头企业,形成县县有龙头、市市有品牌的格局;继续帮助百人以下山庄窝铺实施移民搬迁,彻底改变贫困群众生产生活条件,实现“移的出、稳的住、能致富”。
(四)工作重点
为确保上述目标如期实现,全省要集中人力、财力、物力全面实施以下重点扶贫开发工作。
1.坚定实施群众参与式整村推进扶贫
整村推进是新阶段扶贫开发的创新举措,是扶贫措施进村入户的好形式,是整合各方面力量和资金的平台,是在贫困地区建设新农村切实可行的措施。全省安排的第一轮扶持的贫困村有2983个,贫困人口110万人,占全省贫困人口总数的34%。已经启动实施规划的有546个村。“十一五”期间,要确保完成剩余2437个重点贫困村的整村推进工作,每年需扶持488个村,扶持任务相当艰巨。一是瞄准对象,突出重点。在选择贫困村、户中,坚持“先难后易”原则,瞄准特困户、贫困户,集中力量改善基本生产生活条件和生态环境,特别是对基本农田建设、促进粮食增产和带动农民增收的项目给予优先支持。二是因地制宜,科学规划。制订项目规划要力求全面,坚持实事求是,一切从贫困村实际情况出发,因地制宜,选好适合当地发展的产业开发项目。三是鼓励群众广泛参与,增强自我发展能力。在选择项目时,引导群众参与项目的决策、实施、监督过程,自己选项,自己决策,切实让贫困群众直接受益;在项目实施过程中,充分发挥贫困群众作为扶贫开发主体的作用,让群众自己投工投劳,提高质量,确保效益,提升贫困农户的自主脱贫、自我发展能力。四是建立滚动发展机制,提高资金使用效益。在扶持对象中,选择一部分重点户进行集中扶持,通过“放母还犊”、“周转畜”等方式,在滚动发展中,不断扩大扶贫面,提高扶贫资金使用效益。
2.切实抓好贫困地区农村富余劳动力培训和转移工作
贫困地区农村富余劳动力向非农产业和城镇转移,是解决“三农”问题、实现稳定脱贫的重要途径。据测算,我省57个贫困县中农村富余劳动力还有50万人左右需要转移。“十一五”期间,按照国务院扶贫办提出的“要让每个有条件的贫困农户都有一个劳动力能够稳定转移外出从事二、三产业,实现基本解决温饱的目标”的要求,全省培训转移的重点是未解决温饱贫困户中的富余劳动力。每年安排10万人左右进行专业技能和学历培训。经过培训,使每个接受职业技能培训的农民学到1至2项就业本领,就业率要达到80%以上,就业稳定率要达到60%以上。
继续拓宽培训渠道,鼓励和支持社会力量尤其是一些具有特色的民办培训机构开展职业技能培训。加强对各培训基地和其他培训单位的监督检查,严格考核验收,确保培训质量,提高培训效果。建立贫困地区劳动力资源库,完善信息网络,及时掌握市场用工信息,实现资源共享,促进供需对接。并加强跟踪服务,切实保障农民工的合法权益。
3.大力扶持扶贫龙头企业,带动贫困人口增收
扶持贫困地区龙头企业发展,带动当地产业结构调整,带动贫困农民增加收入,是实施产业化扶贫的有效途径。“十一五”期间,要在产业化扶贫上做出大的突破。
全省重点抓好四大扶贫产业。一是以五寨绿野、岢岚暖神、右玉鸿利、交城万通、壶关紫团、大寨农牧、太原宏明为龙头,抓好以晋北高寒山区草食畜为主的畜产品业;二是以广灵广宽、沁水丰田、陵川鸿生为龙头,抓好东西两山的干果小杂粮产业;三是以吕梁木枣精华、山阴辈辈龙、垣曲泉鑫为龙头,抓好以沿黄丘陵地区红枣、晋南山区水果为主的经济林产业;四是以万荣华康为龙头,抓好中草药业。建成一批生态、安全、高效的山区特色农业基地。
以龙头企业为抓手,重点突破。省、市、县各级确定工作重点,省级在现有的基础上,再重点扶持一批,争取入围国家扶贫龙头企业的数量达到30个左右。其中太原宏明、万荣华康、吕梁木枣等5个企业的年销售收入达到2亿元以上,右玉鸿利、交城万通等10个企业的年销售收入达到1亿元以上,其余15个达到5000万元以上。市级重点扶持20家左右的龙头企业,这些企业的年销售收入要达到3000万元以上。各县也要重点发展一、两项特色农业产业和对应的加工、运销企业。到“十一五”期末,全省规模以上的龙头企业要由目前的161家发展到300家;销售收入上千万的企业由目前的114家发展到200家,覆盖贫困户70多万户。形成主导产业联万家,县县有品牌,一市一名牌的新格局。通过扶贫龙头企业,带动贫困地区农民。根据市场需求调整产业结构,形成各具特色的产业布局。走以产业发展为龙头,带动经济社会全面发展的新路子。
要加大对产业化扶贫的投入力度。搞好现行9个县的农户小额贷款贴息试点工作,“十一五”期间推广到2/3的贫困县。完善农产品加工、运销企业的贴息办法,提高贴息水平,试行建立担保基金,用足用好扶贫贷款和其他信贷投入。对企业的产品开发、宣传拓销和原料基地建设,注入引导性财政扶贫资金,培育和扶持有市场潜力、有研发能力、有竞争实力的扶贫龙头企业。对龙头企业建立动态管理制度,扶优、扶强,优胜劣汰。
注重龙头带动,确保农民受益。在扶持龙头企业发展的同时,必须进一步明确和落实扶贫龙头企业的扶贫责任。做到企业发展和基地建设一体考虑、一体规划、一体扶持、一体考核。在产业化扶贫的实践中,积极探索扶贫龙头企业与贫困户的利益联结机制,鼓励和引导扶贫龙头企业与贫困户通过合同订购、制定保护价、提供相关服务、建立经济合作组织、发展股份合作经济,采取“公司+基地+农户”等多种形式,促进贫困地区农村产业结构调整,带动贫困农民增加收入,确保贫困农民在产业化扶贫中真正受益。
4.继续帮助山庄窝铺贫困户进行扶贫移民
从上世纪90年代后期开始,全省通过小村并大村、城镇安置、建立移民新村和鼓励自主移民等多种方式,对居住在自然条件恶劣的百人以下山庄窝铺进行扶贫移民。实践证明,扶贫移民是解决边远贫困地区农民实现脱贫致富的根本途径。“十一五”期间,全省将继续帮助山庄窝铺贫困村实施扶贫移民,五年内每年安排搬迁5万人。
逐步规范扶贫移民工作,切实加强对扶贫移民工作的管理,在实践中要坚持几个原则:一是群众自愿的原则,把迁入地和接受地群众的利益维护好。二是整村搬迁的原则,把极度困难群众的问题解决好。三是适度集聚的原则,把移民新村的公用设施配备好。四是有土安置,辅之无土安置的原则,把移民户的生活出路考虑好。
明确移民对象必须为百人以下的贫困村,移民方式以整体搬迁为主,新建村规模达到500人以上。按照建设社会主义新农村的要求,对移民新村进行重点布局,提高新村的规划标准。规范项目管理,提高扶贫移民工作透明度,对与移民户利益直接相关的各个环节,都要进行公示和民主评议,确保公开、公正、公平。严格实行工程招投标和监理制,倾听群众意见,接受群众监督,维护群众利益,确保工程质量。下大力气培育发展后续产业,促进移民户能稳定脱贫,持续发展。
三、政策措施
(一)加大扶贫投入力度,强化扶贫资金管理
全省扶贫开发工作任务重,难度大,要在积极争取国家对山西更多支持的同时,根据省级财政收入增长幅度,加大投入比例。在现有的基础上,至少按每年15%的比例递增,年增量约为1亿元,力争到“十一五”期末,全省扶贫资金总投入达到10亿元以上。省、市要加大财政专项转移支付力度,为贫困地区开展扶贫工作提供保障。
财政扶贫资金要严格按照国务院扶贫办、财政部、国家发展改革委的使用要求执行,不能多头配套,更不能切块分割使用。要加强对扶贫资金的监管与使用,严格实行专款管理、封闭运行的财务制度,认真执行报帐制和直补制,大力推行公告、公示制度,加强审计监督,确保扶贫资金运行规范、透明、安全、高效。创新资金管理方式,在资金安排上引入竞争机制,优先向扶贫资金使用好、管理好、绩效好的地方倾斜,农民脱贫、增收快的县要在“十一五”第一年贫困人口的基数上,增加一定比例的财政扶贫资金规模进行奖励。进一步提高工作效率,加快资金拨付进度,确保资金足额到位。
(二)有效整合资源配置,形成扶贫工作合力
按照中央精神,各类扶贫资金要集中用于支持整村推进项目村和移民新村的建设,要按照集中使用、渠道不乱、各司其职、各记其功的原则,多渠道增加资金投入。除财政扶贫资金外,以工代赈扶贫资金和扶贫贷款要根据资金性质向整村推进项目村集中投入。水利、交通、电力、卫生、教育、通信、广电等有关部门相关资金也要支持“整村推进”项目建设,要形成合力,确保计划任务的完成。扶贫资金的整合,关键是在县一级。县级党政一把手大都为县扶贫领导小组的组长,具有统筹全局、通盘协调的能力,各级扶贫部门要借助领导小组力量,做好协调工作,整合好各类扶贫资金。
(三)加大科教扶贫力度,提高科技扶贫水平
扶贫开发各项目中要充分利用好科技资源和科技进步成果。紧紧围绕农民增收目标,继续深入开展农科教结合活动。要以教育为载体,以科技为动力,以开发具有农科教结合特色的项目为重点,探索、示范、推广农科教结合的各种有效模式,构筑和完善农村人才培养、科技推广和社会化服务体系。通过资金扶持、机制创新、技术培训等多方面的努力,大量引进和推广适合全省贫困地区的先进实用技术,不断提高科技扶贫工作水平,促进全省贫困地区农村经济依靠科技进步快速发展。
(四)坚持抓好机关定点扶贫,帮助驻点乡村加快发展
要把党政机关定点扶贫作为一项制度长期坚持下去,列入各部门、各单位的工作计划,统一部署,抓好落实。要继续选派优秀干部,开展蹲点包村挂职扶贫,力争使全省每个实施整村推进项目和扶贫移民项目的贫困村,都有一名挂职干部驻村帮扶,把扶贫资金与扶贫队伍的安排紧密结合起来,以使扶贫资源配置更加合理。
各扶贫工作队一方面要通过多种途径积极引进资金、技术、人才,给定点包扶村人才、技术、项目支持,帮助群众增加收入。但更为关键的是要把工作的着力点,放在引导启发贫困户不断提高自我发展能力上来。
(五)组织动员社会各界,广泛参与扶贫开发
要进一步加大扶贫宣传力度,营造全社会参与扶贫开发工作的良好舆论氛围,充分动员社会各界向贫困群众献爱心、送温暖。各民主党派、工商联、工、青、妇、科协、残联等社会团体要以扶贫开发为己任,发挥各自优势,为尽快实现扶贫开发规划目标做出各自的贡献。地方各级政协和统战部门要发动先富起来的个体私营企业,按照互惠互利的原则,到贫困乡村兴办独资、合资、合作企业,或结对子进行帮扶,把“光彩事业”推向一个新水平。各地扶贫部门和计生部门要坚持扶贫开发和计划生育相结合,继续搞好贫困地区“少生快富”试点工作,优先扶持实行计划生育的贫困户,控制贫困地区人口的过快增长。各地教育部门要把救助贫困学生、保证贫困家庭子女完成九年义务教育作为教育扶贫的一项重要工作来抓。各地财政、发展改革、卫生部门要积极支持贫困农户参加农村新型合作医疗,努力做到乡有卫生院,村有卫生室,最大限度地减少因病致贫返贫。地方各级党委、政府要发动经济效益较好的国有工商企业、乡镇企业与贫困乡村结对子,帮助贫困乡村开发资源、发展经济。
努力做好引资工作,积极争取内外援助。以资源优势和优惠政策吸引国内外客商来全省兴办开发型企业,加快贫困地区经济发展。积极争取把国际合作、援助项目引进到有承担能力的贫困县、乡,用这些项目覆盖和带动贫困户脱贫致富。
四、组织领导
(一)建立健全扶贫工作组织领导体系
地方各级党委、政府要把扶贫工作摆到突出位置,以扶贫开发工作统揽全局。要根据“十一五”扶贫工作的要求,由主要领导挂帅,组织坚强有力的组织领导体系,集中力量,及时研究扶贫工作中出现的困难和问题,切实加强扶贫工作的统筹规划、任务分解、指导协调、督促检查和考核验收,以解决扶贫工作中存在的多头决策、职责不明、相互扯皮、行不成合力等问题。同时,面对扶贫工作复杂、工作量大的实际,各市、县(区)要重视抓好扶贫机构建设,保证扶贫工作任务的落实。
(二)强化扶贫信息监测统计工作
加强对扶贫开发的监测统计,及时了解和掌握扶贫开发动态信息,是领导正确决策的基础。因此,各地扶贫统计部门一定要认真做好有关扶贫信息的监测统计和信息的收集整理。监测的重点是贫困人口收入水平和生活质量变化情况,国家和省重点扶持区域内乡村经济发展和社会进步情况,扶贫资金的管理和扶贫项目的效益情况。为抓好扶贫开发这一重要环节的工作,一是全省扶贫系统要完善监测统计信息网,改进工作手段,提高工作效率。二是各地扶贫部门要高度重视,各县、乡都要有专人负责并提供必要的经费和办公条件,从事监测统计的人员要有强烈的责任心和敬业精神,有较高的统计专业知识,监测统计队伍要保持相对稳定。三是监测统计工作要依法进行,有关领导要严格把关,上报数据要真实、及时、准确。凡发现弄虚作假,虚报瞒报扶贫统计数据的,要追究责任,严肃处理。
(三)加强贫困地区农村基层组织建设
做好扶贫开发工作,最终要靠农村基层组织带领群众苦干实干。地方各级党委要高度重视贫困地区农村基层组织建设,重点抓好乡、村两级领导班子建设。要按照中央及省委的统一部署,以开展保持共产党员先进性教育活动为契机,深入开展“三级联创”活动,加强以村党支部为核心的村级组织建设,强化贫困乡村基层党组织的领导核心地位,进一步提高基层党组织的创造力、凝聚力、战斗力。要充分发挥村民委员会的作用,创新两委工作机制,形成工作合力。要加大贫困乡村党员干部的教育培训力度,帮助他们提高工作水平,增强贯彻执行各项扶贫政策的本领,增强带领群众发展经济、脱贫致富的能力。要大力加强贫困乡村社会主义精神文明建设、政治文明建设和民主法制建设,为扶贫开发创造良好的社会环境。
(四)加强扶贫开发机构和队伍建设
新阶段全省贫困面大,扶贫开发任务艰巨,抓好各地扶贫开发机构和队伍建设,对于圆满完成全省“十一五”扶贫开发任务至关重要。地方各级党委和政府都要重视和关心扶贫机构和队伍建设,稳定和加强扶贫机构,选配精兵强将,改善工作条件,从多方面给予大力支持。各地扶贫部门要加强自身建设,提高干部队伍素质,切实转变工作作风,狠抓重点工作落实;要增强动员社会资源、协调多方支持和组织扶贫开发的能力;要通过保持共产党员先进性教育活动的开展,使全省扶贫部门的党员干部牢记“两个务必”,把保持扶贫开发部门党员干部的先进性融入到做好扶贫开发工作的实践中去;要组织动员各地扶贫干部为做好扶贫开发工作开动脑子,深入基层,真抓实干,努力做到权为贫困群众所用,情为贫困群众所系,利为贫困群众所谋;要在全省扶贫部门大力开展争当人民满意公务员活动,把贫困地区老百姓满意不满意、高兴不高兴、答应不答应作为全省一切扶贫开发工作的出发点和落脚点,为谋求山西扶贫工作新跨跃,实现山西扶贫工作新发展,夺取山西扶贫工作全面胜利,做出新的更大的贡献。

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