山西省人民政府办公厅关于印发山西省开发性金融支持社会主义新农村建设和县域经济发展“十一五”规划的通知

山西省人民政府办公厅关于印发山西省开发性金融支持社会主义新农村建设和县域经济发展“十一五”规划的通知

(晋政办发〔2007〕47号)

各市、县人民政府,省人民政府各委、厅,各直属机构:

《山西省开发性金融支持社会主义新农村建设和县域经济发展“十一五”规划》已经省人民政府同意,现予印发。

二○○七年四月二十三日

山西省开发性金融支持社会主义新农村建设和
县域经济发展“十一五”规划

建设社会主义新农村,推动县域经济发展,是一场深刻的现代革命,是党中央在新时期做出的战略决策。为落实科学发展观,用开发性金融理论的方法实现对山西省新农村建设和县域经济发展的支持,根据山西省人民政府和国家开发银行有关政策文件精神,特制订本规划。
一、新形势和新要求
(一)新农村建设和县域经济发展的总体要求
为全面落实科学发展观,省委、省人民政府把“三农”工作作为全省工作的重中之重,实行工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的方针,突出抓好建设现代农业、增加农民收入、完善基础设施、发展社会事业、深化农村改革、培育新型农民等重点工作,全面推进社会主义新农村建设。
加快县域经济发展是促进社会主义新农村建设的切入点。省委、省人民政府要求围绕“农民增收、工业增效、财政增长、后劲增强”的目标,不断壮大县域经济实力。到“十一五”期末,全省要有24个县(市、区)基本达到全面小康标准,其中3-4个争取进入全国百强县、15-20个进入中部地区百强县;60个基本达到宽裕型小康标准;35个国家扶贫开发重点县基本解决温饱问题,并向小康迈进。
(二)开发性金融支持新农村建设和县域经济发展的必要性
“十一五”期间,全省固定资产投资总需求约为16000亿元,其中新农村建设和县域经济发展两个领域储备的重大项目总投资超过4000亿元,需要金融性资金约2000亿元。由于不少新农村建设和县域经济发展项目社会效益明显、经济效益不够显著,资金供求矛盾和信用建设滞后是制约新农村建设和县域经济发展的首要因素。
开发性金融的介入将有效化解资金瓶颈,为新农村建设和县域经济发展提供牢靠的资金平台。加大开发性金融投入,能够实现新农村建设和县域经济发展与开发银行业务拓展的“双赢”。开发性金融主动运用和依托国家信用建设制度和市场,只要是市场缺损、法人等制度缺损,而又有光明市场前景的投融资领域,能够进行制度建设和市场建设的、以整合体制资源取得盈利的,都是开发性金融发挥作用的领域,特别是政府关注的热点和难点。
(三)开发性金融支持新农村建设和县域经济发展的独特优势
开发性金融具有政策性银行政府信用,市场业绩良好,有应对集中大额长期风险的制度优势;开发性金融贷款还具有专业化、期限长、供应能力强的优势。开发性金融的介入还能推动县及县以下体制机制创新。开发性金融通过县一级信用建设和融资管理平台建设,能够帮助和促进基层政府部门、各类企业和农村合作组织等按照市场经济的要求,规范和健全体制,从而最终建立起支持新农村建设和县域经济发展的资金良性循环的长效机制。
开发性金融实行“政府选择项目入口、开发性金融孵化、实现市场出口”的融资机制。在业务范围上,国家开发银行支持的重点是“两基一支”(基础设施、基础产业和支柱产业的大中型基本建设,技术改造项目及其配套工程建设),近年来又向“三农”、走出去、县域经济、中小企业、就业、科教文卫等新的瓶颈领域延伸。
“十五”期间,国家开发银行山西省分行累计为全省“两基一支”项目发放贷款530亿元,有力地支援了全省经济建设。其中,新农村建设和县域经济贷款50亿元。在解决资金困难的同时,推动了项目所在地的融资平台建设、市场建设、法人制度建设、信用建设和现金流建设。这些实践和探索,为开发性金融业务覆盖全省119个县(市、区),全面支持全省新农村建设和县域经济发展,奠定了坚实的基础。
二、指导思想、目标与原则
(一)指导思想
贯彻落实中央关于“国家开发银行要支持农村基础设施建设和农业资源开发”的要求,综合发挥政府组织协调优势和开发性金融先锋、先导、先进作用,以县级市场建设、信用建设和行业统一开发为途径,成系统、成地区、成产业、成社会地开发具有较强带动力并符合贷款条件的项目,探索和建立新型实用的融资机制和贷款模式,为新农村建设及县域经济发展提供雄厚的资金保障。
(二)主要目标
“十一五”期间,开发性金融支持社会主义新农村建设和县域经济发展的主要目标是:
国家开发银行管理资金要达到400亿元。“十一五”期间,开发银行支持社会主义新农村建设和县域经济发展的管理资金要达到400亿元,约占开发银行同期管理资金额的四分之一。开发性贷款对商业银行和其他金融机构的资金带动效应扩大到4倍左右,从根本上破解新农村建设和县域经济发展的资金瓶颈。
县域覆盖率达到百分之百。在全省119个县(市、区),实现开发性金融支持新农村和县域经济发展业务的100%覆盖。同时,根据不同县域的市场建设情况和项目准备情况,适当集中资金,有重点地进行扶持。
县级信用体系基本健全。在开发性金融的推动下,县级市场缺损问题得到初步解决,开发性金融融资管理机制建立和健全,县级平台做实做强,符合现代企业制度的要求。偿债机制和担保体系初步健全。
开行市场业绩得到保障。通过支持新农村建设和县域经济发展,不断优化开行信贷结构,提高金融资产质量,提高市场业绩水平,实现经济效益和社会效益的双丰收。
(三)基本原则
开发性金融支持新农村建设和县域经济发展,应遵循以下原则:
政府主导和开行跟进相结合。各级政府要在开发性金融规划的编制、项目选择上发挥主导作用,开发性金融要全面介入新农村建设和县域经济发展的各个领域。实施政府增信,通过政府及开发银行共建信用体系和制度体系来防范风险,建立和完善开发性金融投入的长效机制。
县域推进与行业开发相结合。开发性金融支持新农村建设和县域经济发展既可以从县域入手,通过搭建县级平台,向各县直接发放贷款,也可通过搭建行业平台,统一开发评审,通过行业平台发放贷款。
全面覆盖与重点推进相结合。开发性金融实力雄厚,覆盖能力强,要尽可能对新农村建设和县域经济发展的大部分领域提供融资支持。对各级政府确定的热点、难点和重点领域,要在试点成功的基础上,集中力量优先支持。
资金投入与体制创新相结合。在搞好资金直接投入的基础上,运用政府特许经营权和各种灵活的开发性金融产品,通过融资支持基础设施、基础产业、支柱产业和高新技术产业等政府优先发展及市场失灵的行业和领域。
政策融资与招商引资相结合。推进新农村建设和县域经济发展要全面实施对外开放,加大招商引资力度,加快融资和引资的良性互动、互相补充,逐步形成各类资金共同支持新农村建设和县域经济发展的格局。
三、重点领域
(一)特色城镇和基础设施建设
城镇是城市与农村的连接点,是新农村建设和县域经济发展的关键环节。“十一五”期间,开发性金融要投放150亿元左右的资金,大力支持具有发展优势和潜力的县城与中心镇建设,加快山西特色城镇化进程。
对基本符合当地经济发展特色和实际能力的城镇规划和村庄规划,要由开发性金融统筹考虑,集中扶持。各级政府要加强项目规划等前期工作,推动建立起“政府选择项目入口、开发性金融孵化和实现市场出口”的融资体制。发展条件较好的市、县政府应通过投入资本金、贴息、补助等方式,鼓励开发性金融资金投入农村经济建设。
对分布在县域和新农村的电网、路网、通讯和广播电视网络等基础设施延伸项目,要利用开行资金加快建设和运营。对现有财力不足、但对地方经济长远发展确属必要的项目,各级政府在充分考虑贷款风险的前提下,可以充分利用开行贷款加快建设。对供水、供热、供气、道路等城乡基础设施项目建设优先考虑。
(二)农业和农业产业化发展
农业是县域经济发展和新农村建设的基础产业,也是急需现代金融体系予以支持和庇护的弱势产业。“十一五”期间,开发性金融要在完善扶持农业经营体制机制的前提下,大胆探索,农业贷款投放量要大幅增长。
积极依托国家、省对农业的优惠政策,重点支持集中连片供水、灌区节水改造、集雨灌溉、旱作节水示范、沃土工程、盐碱地治理、扶贫开发等项目,改善农民生产生活条件。加快良种、农产品质量安全、农业市场信息、农业环境监测预警等体系建设,形成完善的农村社会化服务体系。建设小杂粮、优质小麦、无公害水果和蔬菜、优质传统药材、优质畜产品生产基地,壮大特色农业规模。
利用龙头企业作为融资平台,支持“公司+基地+农户”、“市场+基地+农户”的大型生产和商贸企业集团。要通过科学规划,市场引导和政府指导,建立农村金融政策与产业政策的协调机制。及时调整经济布局,优化产业、产品结构,开发更多科技含量高、附加值高的项目,为农村经济的可持续发展提供良好的产业环境。
(三)县域经济和中小企业发展
探索整合资源、集中投入的模式,促进煤炭、焦炭、电力、冶金等传统优势产业尽快形成竞争力强的产业集群和产业基地,推动煤化工、装备制造、材料、旅游以及具有鲜明县域特色的产业尽快上规模、上档次。同时,积极支持劳动密集型、农副产品加工型、科技应用型以及大型企业配套型企业加快发展,促进新兴产业成长。
对分布在县域的“三大方阵”企业、具有发展优势的大中型企业以及结构调整重点企业,优先安排贷款规模,优先保证资金拨付,优先给予利率、期限等贷款优惠条件,予以重点扶持。
努力探索各种有效途径,大力支持中小企业发展。重点支持省人民政府提出的“实施小企业孵化、最具成长性中小企业扶持和亿元民营企业培育”三大工程,大力推动中小企业贷款向县域覆盖。支持健全各级担保体系建设。积极发展微贷款,推动建立微小企业金融服务体系。
(四)资源节约型和环境友好型社会建设
推进县域经济发展和新农村建设,必须高起点地抓好资源节约型和环境友好型社会建设,不能再走“先污染、后治理”的老路。“十一五”期间,围绕省人民政府确定的生态建设和环境保护“三大工程”(造林绿化、蓝天碧水、沉陷区治理和棚户区改造)建设,开发性金融要为各级环保建设等专项配套贷款。
生态保护方面,要继续实施天然林资源保护、退耕还林(草)、京津风沙源治理、重点防护林建设、野生动植物保护和自然保护区建设、速生丰产林建设等国家重点工程,全面启动我省通道绿化、园林村镇绿化、交通沿线荒山绿化、环城绿化、城市绿化等五大工程,建立生态保护屏障,积极推进煤矿采空区植被恢复、城市水源涵养林,汾河、沁河等主要河流源头保护工程,新造林地保护工程建设。
循环经济方面,要培育清洁生产示范企业,建设生态示范工业园、生态示范农业园和循环型社会试点项目。
环境治理方面,要建设重点流域城镇污水、垃圾处理和工业点源污染治理项目,建设主要城市和环北京等主要地区大气污染治理项目,建设电力、焦化等重点行业污染防治项目。
(五)县财政增收与农村金融发展
开发性金融要实现与现有县域财政的全面对接,与农村金融的协同发展。县级财政部门要积极整合各类支农资金,发挥集合效益,并通过开发性金融平台的放大作用,使财政和开发性金融相互促进,推动县、乡财政实力的增强,培育健康企业、健康金融、健康财政、健康经济。
开发银行要发挥资金、业绩和管理优势,积极加强与农村金融机构的合作,优化农村金融环境。开发性金融要与城市商业银行、城市信用社和农村信用社开展资金、结算等业务合作,并使其发展为支持政府投融资平台发展的金融平台。通过发放政策性贷款、设立“转股期权”、参与管理等方式,参与城市信用社、农村信用社和城市商业银行的重组。
城市信用社、农村信用社、各县及以下邮政储蓄机构等农村金融组织要通过与开发性金融的合作,调整信贷结构,从总体上提升农村金融的整体功能,为农村、农民提供方便的金融服务。
在财政提供必要的启动资金的前提下,发挥我省民间资金比较充裕的优势,积极引导我省有条件的市县,采取多种形式鼓励农民、农户、其他小生产者、乡镇企业创设中小农业担保公司。
(六)农民生活和社会事业发展
“十一五”期间,结合新农村规划和村庄整治,开发性金融要积极支持旧村改造和新村建设,支持农民按规划建房、修路、绿化、发展沼气,推进“改水、改厨、改厕、改圈”,改善生产条件,提高生活质量。
开发性金融要积极支持社会主义和谐社会建设,进一步调整信贷结构,与政府财政资金、其它各类基金形成合力,着力解决经济发展与社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题。教育方面,要继续开展贫困学生助学贷款业务,改善中小学办学条件,支持职业教育。医疗卫生方面,要以乡镇卫生院建设为重点,巩固和健全县、乡、村三级医疗卫生服务网络,支持公共卫生体系建设。文化事业方面,要支持基础文化建设,建设和改造各类公共图书馆、文化馆,支持文化遗产保护,新建和改造文物馆、博物馆和纪念馆。公共安全建设方面,要支持公共安全管理体系及突发公共事件应急机制建设,及时向突发公共事件提供应急贷款,切实解决矿难事故、交通事故、火灾事故、自然灾害和社会治安事件等直接影响社会稳定的突出问题。
(七)“两区”开发
省人民政府确定的晋西北、太行山革命老区涉及10个市、59个县(市、区),其中54个县是国家和省扶贫开发重点县,“两区”开发不仅具有重大的经济意义,而且具有重大的社会意义和政治意义。围绕“三年打基础、五年上台阶、十年大翻身”的战略部署,开发性金融要主动介入,集中力量支持一批产业开发、基础设施、社会事业和生态环境建设项目,并提供一揽子金融优惠服务。
对省“两区”产业发展基金,开发性金融要直接提供优惠贷款弥补资金不足,并配合发展改革委、财政等部门积极开展“省管县”模式的探索。对政府组建、财政出资、面向“两区”开发的专业投资公司,开发性金融要提供必要的软贷款支持。对“两区”拟上市企业,开发银行要积极提供承销商服务。对“两区”“走出去”项目,要提供跟踪金融服务。要利用开发性金融庞大的客户和信息网络,协助“两区”各级政府、各类企业推行特许经营权招标、BOT、TOT等多种投融资方式,创新投资方式,拓宽融资渠道。
四、运作模式
各级政府和开发银行要以规划为龙头,结合各自优势,共同推进信用建设、制度建设和市场建设,探索适合新农村建设及县域经济发展需要的融资模式和开发模式。
(一)以平台建设为依托,推动县级市场建设
以满足县域经济社会发展投融资需求为目标,整合各种资源,共同建设市场化融资平台和担保平台。规范平台的法人治理结构,完善内部管理机制,使平台成为独立承担责任的市场主体,降低总体运行风险,提高平台自我发展能力、治理能力和市场运作能力。
突出市场建设的具体要求,推动现有平台由过去单纯的借款平台向健康发展的开发性企业平台转变,建立有效的风险分担机制,形成规范透明、监管严格、协调有效的决策机制,提升各县平台的健康性、承受力和覆盖能力。
结合县域特色经济吸引县外投资者参与做大做强平台,使国有投资、民间投资和外商投资都能参与平台的建设,弥补县域财力的不足,形成县级财力和信用的集聚效应。
在具备条件的地方,经县级政府同意,开行可向当地平台派驻财务总监或财务巡视员,加强对平台健康运转的监督,最终要建立高效、健全的市场体系和制度体系,有效防范、规避和控制风险,实现项目建设和制度建设双成功。
(二)以全面覆盖为目标,推动开发性金融向县域延伸
加快做好开发性金融对县域在宣介、规划、协议、信用评审、资金、管理等方面的100%覆盖,全面推进思想建设、组织建设、制度建设。通过宣介覆盖,为推动开发性金融覆盖到县打开工作局面、奠定思想保障。通过协议覆盖,体现政府组织增信、规划先行、市场建设等开发性金融原理和方法,结合各地的经济发展和政府信用特点,明确合作机制和内容。通过管理覆盖,搭建合作办等各种形式的合作组织,最大限度地把政府组织优势和开行融资优势结合起来。通过规划覆盖,实现新农村建设规划、县域经济发展规划与政策性融资规划的衔接和融合,提高开发性金融对传统“两基一支”项目和县域经济项目规划的“两个能力”,使各类规划真正落到实处。通过信用覆盖,逐一明确各县的信用等级和风险限额等信用评审结论,提出相应的信用结构和信用建设目标,促进地方政府建设健康企业、健康财政、健康金融与健康经济,切实防范金融风险。通过资金覆盖,支持县域经济发展的重点,同时,设计有效金融产品,积极引导社会资金,以政府平台、行业平台、企业平台和担保平台等形式,全方位、立体式地将管理资金渗透到县。
(三)以业务前移为手段,完善县域开发性金融的合作机制
依托县级管理体系,将开发银行控制风险的全业务流程向下延伸到县,以系统合力控制风险,建立开发性金融与县级管理合作的全新机制。
业务前移主要包括八个方面。一是业务推动职能前移。开行要加强与各市县合作办、发展改革委(局)的合作,做好前期项目储备和业务推动。二是资金筹集职能前移。开行要加强与地方金融办的合作,建立市县级资金平台。三是风险控制职能前移。在各市县建立信用管理平台,控制项目信用风险和融资平台风险。四是开发评审和发展顾问职能前移。开发评审应系统性地孵化培育项目,并成为县域发展顾问和市场顾问。五是项目审批职能前移。建立包括市县各方面专家的项目评审委员会,健全公众参与、信息透明的民主投票机制。六是贷款管理和回收职能前移。开行要与市县各部门、各类机构密切合作,落实机制、平台和市场的建设,保证贷款的回收和资产的安全。七是稽核审计监察职能前移。动员审计、会计、纪检监察、新闻媒体等各种社会力量,加强对项目的社会监督。八是后勤保障职能前移。建立系统化信息平台,形成信息共享。
通过八项业务前移到县,形成功能完整、风险防范机制健全、融资机会平等的县域融资体系,有力地促进新农村建设和县域经济发展。
(四)以加快创新为动力,完善开发性金融的运作模式
国家开发银行要按照“规划先行、主动开发、全面覆盖、滚动支持”的要求,支持新农村建设和县域经济发展中,不断完善和创新开发性金融的运作模式。
规划先行。坚持先有规划、后定项目的原则,高度重视规划的先导和约束作用。要结合当地经济社会发展规划,充分利用发挥地方政府、科研院所的智力资源,编制好开发性金融规划,筛选一批好的项目,搞好资金平衡。同时,积极支持并直接参与地方各级、各类规划的编制工作,切实把开发性金融的理念渗透到经济社会发展的各个方面。
主动开发。强化在县域的四项建设,充分发挥政府信用、龙头企业信用在项目增信、平台增信、法人增信以及增强治理结构方面的作用。发挥开发性金融的优势,主动配合地方政府成系统地开发一批能带动区域经济社会发展的重大项目。
全面覆盖。通过宣介、规划、协议、信用评审、资金、管理的全面覆盖,使开发性金融真正成为促进新农村建设和县域经济发展的龙头,引领商业银行和社会资金的投入方向。开行的政策性信贷资金作为“种子资金”、“催化剂资金”,对商业银行和其他社会资金的杠杆效应要逐年提高。
滚动支持。开行与地方的合作要逐步制度化。在编制规划、做好平台、平衡资金、明确项目的基础上,双方确认开发性金融的年度项目计划,并共同推动执行。年度项目计划可以滚动调整,开发性资金要滚动发展。建立公众参与、路演审议、投票评价、民主决策等风险防范机制。
五、保障措施
(一)加强组织领导,促进长期合作
将政府的组织优势与国家开发银行的融资优势相结合,是开发性金融区别其他商业金融的一大特点,是为弥补我国市场缺损和制度滞后的一种金融创新形式。省直各有关部门要加强与开发银行在规划、政策、资金、项目等方面的沟通和衔接,积极做好各项服务工作。各级政府要与开发银行成立开发性金融合作领导小组,负责指导、新农村建设和县域经济发展中的重大事宜。领导小组下设开发性金融合作办公室,具体负责项目合作策划和信息交流沟通工作,合作办公室原则上由当地发展改革委(局)牵头设立。
(二)搭建融资平台,拓宽投资领域
为实现与开发银行的长期合作,各级政府要开拓思路、整合资源、大胆创新,搭建实力雄厚、管理规范的融资平台。要严格按照现代企业制度要求,组建具有健全的法人治理结构的投资公司或担保公司,作为各类平台的实现形式。
(三)创建长效偿债机制,完善信用体系
各级政府要从制度创新入手,抓住财政支农资金逐年扩大的机遇,建立和完善偿债机制。在开发项目的安排初期,要充分考虑偿债能力,重视防范潜在的金融风险和财政风险。要建立新农村建设和县域经济发展专项资金,设立偿债专户。对城镇基础设施建设的贷款,要有计划地将基础设施统一建设经营权和处置权授权融资平台。
(四)加强规划管理和项目管理,提高资金效率
坚持“先规划、后建设”的原则,把县域经济发展规划及村镇建设规划的编制及审批作为开发金融支持的前提条件。开行要与县级政府建立规划合作机制,参与规划的编制,并在资金上、智力上提供支持。按照兼顾经济效益、社会效益和生态效益的原则,认真筛选投资项目。健全法人治理结构,制定切实有效的管理办法,严格按照资金使用计划和使用范围投放使用,做到专款专用,并加强稽核审计监督。
(五)创新金融产品,满足融资需求
要不断完善贷款运作模式,改进金融服务方式,做好金融服务品种创新。在继续用好传统业务品种如银团贷款、联合贷款、ABS、CDO等的基础上,不断推出适合市场需要的“综合管理资金计划”和“结构化银团贷款”等新业务品种。通过各类融资平台发放的政策性贷款资金,要优化品种结构,合理搭配期限。

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