四川省委、省政府关于卫生改革与发展的决定

（1997年5月25日）

建国以来，特别是改革开放以来，在各级党委、政府的领导下，我省卫生事业发展很快，成绩显著，卫生工作在保护和增进人民群众健康，改善和提高人民群众的生活质量和生存环境，促进经济发展和社会进步方面发挥了重要作用，作出也重大贡献。同时应该看到，当前卫生事业的发展与经济建设和社会进步的要求还不相适应，城乡之间、地区之间卫生发展不平衡，农村卫生、预防保健工作薄弱，卫生队伍整体素质不高，结构不合理，卫生投入不足，资源配置不够合理，医疗保障制度不健全，卫生服务质量和水平同人民群众的要求还有差距，卫生工作尚未得到全社会的充分重视。加快卫生事业发展，加强卫生工作，已成为摆在全省各级党委和政府面前的一项十分紧迫的任务。为了切实推动我省卫生改革与发展，根据《中共中央国务院关于卫生改革与发展的决定》（中发〔1997〕3号）精神，结合四川实际，特作如下决定。

一、坚持卫生改革与发展的指导思想和方针政策
（1）卫生事业的性质、地位和作用。我国卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业。各级政府要对人民健康负责，社会和每个公民都有义务支持卫生事业的发展。
全民健康素质的不断提高是人类生存与发展的基本条件，是社会进步的重要标志，是社会主义现代化建设的重要目标，是社会主义精神文明建设的重要内容，是经济和社会可持续发展的重要保障，是富国强民的物质基础。全党全社会一定要从历史的高度认识卫生工作的重要地位和作用，本着对人民健康负责的精神，摆正卫生工作的战略位置，推进卫生事业的发展。
（2）卫生改革与发展的指导思想：以马列主义、毛泽东思想和邓小平建设有中国特色社会主义理论为指导，坚持党的基本路线，全面落实《四川省国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标规划纲要》提出的卫生工作任务，适应社会主义市场经济发展，适应人民群众日益增长的卫生服务需求，深化改革，加速发展，不断提高人民健康水平。
（3）卫生改革与发展的奋斗目标：逐步建立与社会主义市场经济体制和社会其他方面改革相适应、与群众需求和卫生事业发展相适应的卫生新体制、新机制。到2000年，初步形成具有中国特色、符合四川省情的包括卫生服务、医疗保障、卫生执法监督的卫生体系，基本实现人人享有初级卫生保健，国民健康水平进一步提高。到2010年，建立起具有中国特色、适应人民健康需求和社会主义市场经济体制的比较完善的卫生体系，国民健康的主要指标，在发达地区达到全国的中上水平，在欠发达地区达到国内同类地区的平均水平。
（4）新时期卫生工作方针是：以农村为重点，预防为主，中西医并重，依靠科技与教育，动员全社会参与，为人民健康服务，为社会主义现代化建设服务。
卫生事业的发展要纳入国民经济和社会发展的总体规划，其发展水平要与国情、省情相适应，与人民健康需求相适应。
卫生事业要坚持走以内涵发展为主，内涵与外延相结合的发展道路。以提高人民健康水平为中心，优先发展和保证基本医疗卫生服务，逐步满足人民群众多样化的需求，不断提高服务质量和工作水平。贯彻“两手抓，两手都要硬”的方针，坚持物质文明和精神文明建设一起抓；坚持为人民服务的宗旨；正确处理社会效益和经济效益的关系，把社会效益放在首位。
卫生事业的发展要坚持从实际出发，因地制宜，分类指导。
（5）卫生改革与发展的政策措施：卫生事业的发展实行政府扶持、市场调节和社会补偿相结合的政策；卫生事业继续实行条块结合、以块为主、分级负责、分级管理的体制，坚持谁举办、谁投资、谁所有的政策；坚持以公有制为主体，其他社会力量和个体为补充的卫生发展体制；坚持实施区域卫生规划与全行业管理的体制；卫生事业要协调发展，城乡之间、发达地区与不发达地区之间，要逐步缩小发展差距。

二、积极推进卫生改革
（6）改革卫生管理体制。省、市、地、州和县级人民政府要按照中央关于区域卫生规划的事权划分，搞好区域卫生规划。要合理配置、充分利用现有卫生资源，提高卫生资源的利用率。要以满足区域内全体居民的基本医疗卫生服务需求为目标，对机构、床位、人员、设备、经费等卫生资源进行统筹规划、合理配置，逐步改变完全按行政区划和行业设置卫生机构的做法。对不符合区域卫生规划的卫生机构要限制其发展，条件成熟的要“撤、并、转”。设区的城市，要严格控制新设区级卫生机构，有关任务可由市机构或由其派出机构承担；必须设置的要严格控制规模，职能不一定上下对口。县级县以上卫生行政部门要依法独立行使卫生全行业管理职能，依据区域卫生规划，运用法律法规、方针政策、规划指导、信息服务和经济手段，加强卫生行业管理。乡镇政府在规定的机构限额内，根据乡镇实际设置相应的卫生管理机构，也可与相关机构合署办公，负责辖区内卫生工作的综合管理；乡镇不设置办事机构的，要落实人员负责卫生事业的综合管理工作。建立健全村级公共卫生委员会，以加强农村基层卫生工作的管理。
（7）改革办医体制。坚持以国家、集体为主，社会力量和个体为补充的办医体制。政府对医疗机构依法审批，严格监督管理。
企业、社会团体和公民个人可以举办福利性医疗机构，政府对其实行不同的政策和管理办法。
（8）健全完善卫生执法监督体系。各级政府要强化卫生执法职能，改革和完善执法监督体制，调整并充实执法监督力量，改善执法监督条件和技术手段，提高依法行政能力。要强化乡镇卫生执法监督工作。
（9）严格药品的监督管理。依法加强对药品研制、生产、流通、价格、广告及使用等各个环节的管理和监督，切实保证人民用药安全有效。加强对药品经营、销售的管理，严厉打击制售假劣药品的违法犯罪行为；坚决取缔非法药品市场和商业营销点；坚决制止药品购销活动中给予和收受回扣等违法行为。
（10）改革卫生服务体制。城市基层卫生机构要利用现有卫生资源，以社区、家庭为服务对象，有计划地组织和分流卫生人员在居民区内开设服务网点，开展医疗、预防、保健、计划生育技术指导、健康教育等综合卫生服务，逐步形成结构合理、方便群众的社区卫生服务网络。加强农村预防保健工作，农村卫生院要有2－3人专门从事预防保健工作，其经费要给予重点保证。各级各类医疗机构和社会办医都要坚持以医疗为中心，扩大预防，承担防保工作任务。在多级防保机构共处的城市，要实行分级管理，明确界定各自职责权限，也可实行机构合并。
（11）改革医疗保障制度。按照中央统一部署，积极开展城镇职工医疗保障制度改革，建立社会统筹与个人帐户相结合的医疗保险制度，稳步发展多种形式的补充医疗保险。在农村建立和发展由政府组织、民办公助、群众互助共济的合作医疗制度。城镇和农村都要进一步建立健全各种保健保偿制度。
（12）改革卫生运行机制。卫生机构要通过改革，进一步强化管理，逐步建立起有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的运行机制。
公立卫生机构实行院（所、站、校）长负责制，使之成为独立事业法人主体。其他卫生机构可实行符合自身业务特点的领导体制和管理体制。继续深化人事制度和分配制度改革，实行技术人员资格评聘分开、竞争上岗的用人制度和工作质量、效益或实绩与个人收入挂钩的分配制度。社会力量和个体办医，实行自主经营、自求发展。
加强卫生产权制度建设。完善公立卫生机构资产管理制度，逐步实行资产的所有权与经营管理权分离。对于经营管理有困难的中小型卫生机构，在保证国有资产、集体资产不流失的前提下，可实行多种形式的经营管理模式。
各级卫生机构在保证完成基本任务的前提下，可扩大与本职业务相关的社会卫生服务，组织富余人员举办工副业。

三、大力加强农村卫生工作
（13）继续推进农村初级卫生保健工作。农村初级卫生保健工作要坚持“政府组织、部门协调、群众参与”的原则，并纳入当地国民经济与社会发展规划，纳入小康县（乡、村）建设的考核内容，“九五”期末，全省以县为单位，必须全面达到初级卫生保健规划目标要求；初级卫生保健已经合格的县，要逐步以乡镇为单位达到初级卫生保健规划目标要求。
（14）积极稳妥地推行农村合作医疗制度。农村合作医疗要坚持“民办公助”的原则，实行以农民个人筹资为主、集体扶持、地方政府适当补助的政策。各级政府要划拨一定的资金用于农村合作医疗；乡、村集体经济收入要按1－3％的比例提取专项资金，用于农村和作医疗的集体补助；村提留要有一定数额用于合作医疗。要加强宣传教育，提高农民自我保健和互助共济意识，引导和动员农民群众自觉参加农村合作医疗。参加合作医疗的个人资金缴纳标准，在确保合作医疗正常运转的前提下，由县级人民政府根据当地经济发展水平确定，但一般不得低于10元／人．年。农民自愿缴纳的合作医疗资金，属农民个人消费性支出，不应视为增加农民不合理负担。
保健保偿是合作医疗制度在预防保健方面的重要体现形式，要大力提倡与推广。
（15）继续加强农村卫生组织建设，健全完善卫生服务体系。应建而未建卫生院的乡镇，“九五”期间应建立起来；应建而未建卫生站（室）的村，应尽快建立。对现有农村卫生机构，要根据事业发展需要，继续推进农村卫生事业重点县建设和县级卫生防疫、妇幼保健机构、乡镇卫生院建设。“九五”期末，全省县级卫生防疫、妇幼保健机构和乡镇卫生院要全部排除危房，基本达到房屋、设备、人员三配套；努力加强县级血吸虫病防治站等专科疾病防治机构建设，增强其服务功能。乡镇卫生院要重点加强急救和产科建设。
（16）加强农村卫生事业管理。要进一步完善乡镇卫生院乡办乡管体制。对那些经济困难、管理不力的地方，可从实际出发，实行县乡共管、以乡为主或县乡共管、以县为主的管理体制；民族地区和贫困地区实行县卫生局直接管理，乡镇卫生院在坚持集体举办的前提下，其经营管理形式可灵活多样，做到服务人民，有医有药，能防能治。村卫生站（室）实行集体举办为主的多种形式办医，村民委员会负责解决卫生站（室）房屋、设备和乡村医生的报酬。乡镇卫生院对村卫生站（室）实行业务技术指导与管理，条件成熟的应逐步实行乡村一体化管理。
（17）高度重视贫困地区和民族地区的卫生工作。要把提高贫困地区人民群众健康水平作为扶贫工作的一项重要内容，加大卫生扶贫的力度，把卫生扶贫纳入各级政府的扶贫攻坚计划。在扶贫经费中要安排一定的资金用于卫生扶贫工程，重点搞好农村卫生基础设施建设、重点人群的预防保健、地方病防治和开展合作医疗，同时要把扶持贫困地区和民族地区卫生事业发展作为财政转移支付的重要内容，以解决农民群众因病致贫、因病返贫的问题。进一步坚持和完善发达地区支援老、少、边、穷地区和城市支援农村的制度，采取人员培训、技术指导、设备支持、巡回医疗等方式，帮助农村卫生机构提高医疗水平。

四、切实搞好预防保健，深入开展爱国卫生运动
（18）预防保健和社会卫生，是政府承担福利职能的具体体现。各级政府要进一步提高对预防保健与社会卫生工作重要性与迫切性的认识，全面负起责任，加强领导，保证必要的投入，协调有关部门分工负责，动员全社会力量，依靠各级各类卫生机构，切实解决好当地疾病防治和重大公共卫生问题，不断提高群众的健康水平。
（19）健康教育是公民素质教育的重要内容，各级党委、政府和全社会都要高度重视。要在全体公民中开展以讲卫生、预防疾病、普及医学卫生知识为重点的健康教育，教育和引导群众破除迷信、移风易俗，培养良好的卫生习惯，培育文明的生活方式，养成良好的心理素质。
（20）卫生防疫工作要坚持预防为主的方针，采取治本为主、标本兼治的综合性措施，集中力量，突出重点，预防、控制和消除一些严重危害人民健康的传染病、地方病；加强对血源性传染病的预防和控制；开展对心脑血管疾病、肿瘤等慢性非传染性疾病的防治工作。
认真做好食品卫生、环境卫生、职业卫生、放射卫生和学校卫生工作，改善生活、生产、工作、学习等场所的卫生条件。
（21）保护重点人群健康。依法加强妇幼保健工作，积极创建“爱婴医院”，大力推进母子系统管理，搞好妇女儿童常见病、多发病的防治，降低婴幼儿死亡率、孕产妇死亡率，提高出生人口素质，实现《九十年代中国儿童发展规划纲要》和《中国妇女发展纲要》的目标。
积极开展老年保健、老年病防治和残疾人康复工作。
（22）深入持久地开展爱国卫生运动。开展群众性爱国卫生运动，是我国社会主义卫生事业的一个特色，要继承和发扬。要不断加强爱国卫生工作机构建设。在城市、坚持不懈地开展创建“卫生城市”活动，促进文明城市建设，要将创建卫生城市（县城）工作纳入当地经济和社会发展规划。在农村，以普及“九亿农民健康教育行动”和改水、改厕为重点，广泛开展创建“卫生村”活动，以带动环境卫生的整治，促进文明村镇建设。城乡都要坚持开展除“四害”活动，在逐步建立专门除“四害”的消杀服务组织，实行有偿服务。

五、中西医并重，发展中医药事业
（23）认真贯彻中西医并重方针，把中医和西医摆在同等重要的位置，优势互补、共同发展。中医药是中华民族优秀的传统文化，中医事业是卫生事业的重要组成部分，是卫生发展的战略重点之一。各级党委、政府要切实加强领导，各地应有相应的部门或机构管理中医工作。要把中医事业的发展列入各地经济和社会发展规划，逐步增加投入，继续对中医事业实行扶持政策，在资金上给予倾斜。在中医行业实施的《四川弘扬工程》，各级党委、政府要高度重视，各有关部门要大力支持，共同完成这一历史任务。
（24）正确处理继承和创新的关系。既要认真继承中医药的特色和优势，又要适应时代的需要，勇于开拓，善于创新，积极利用现代科学技术，促进中医药理论的发展，促进中西医结合。加强对重大疾病防治、中医复方及基础理论研究，力争有所突破，以带动整体学术水平的提高。创造条件，积极扶持，使四川中医药走向世界。积极培养中医药各类专业人才，努力造就一批学术技术带头人，继续做好名老中医药专家学术思想和临床经验的整理、继承工作。
各级政府要按照国家发展民族医药的有关政策和规划，进一步做好民族医药的保护、继承、发掘、整理和提高工作。
（25）中医事业要逐步由数理速度型向质量效益型发展。各级各类中医机构要加强内涵建设，发挥特色和优势，提高临床疗效。要积极利用、吸收先进的科学技术和方法，不断拓宽中医药服务领域，增加服务功能，提高防治疾病的水平。充分发挥中医药在农村卫生工作中的优势和作用，不断满足人民群众对中医药的需求。

六、依靠科技教育，加强卫生队伍建设
（26）依靠科技进步，促进卫生事业发展和技术水平的提高。医学科研要针对严重危害人民健康的疾病，在应用研究、高科技研究、医学基础性研究等方面，抓住关键，突出重点，开展攻关，力求有所突破。促进卫生科技与防病治病的有机结合，加快科技成果的转化和应用，大力推广适宜技术。高度重视科技信息的开发利用，加强信息管理。
（27）抓好卫生人才培养，努力造就一支品德高尚、作风优良、技术精湛的卫生队伍。要重点抓好高级卫生人才和医学通科人才的培养。要确保跨世纪学术、学科带头人培养目标的实现。根据农村卫生事业的需要，多途径、多形式加强卫生通科人才的培养。要进一步改善卫生人才结构，发展大专医学教育，控制中专医学教育规模，适当控制医士专业招生数量，增加医技、护理、管理等短缺专业招生。大力加强医学成人教育，尤其是继续医学教育，开辟多种渠道努力提高在职卫生人员的思想道德素质和业务技术素质。扩大民族地区和边远山区医学本专科定向招生计划，为这些地区培养留得住、用得上的卫生技术人才。
要加强对村级卫生人员的培养。采取多种形式培训乡村医生，到2000年使80％的乡村医生达到中专水平。
（28）加强卫生职业道德教育和行业作风建设。坚持两个文明一起抓，紧密结合人民群众普遍关心的问题，广泛深入开展以病人为中心、以提高服务质量为主要内容的创建文明行业活动，教育广大卫生人员树立“救死扶伤、忠于职守、爱岗敬业、满腔热情、开拓进取、精益求精、乐于奉献、文明行医”的行业风尚。建立社会舆论监督制度，健全奖惩制度，将医德医风与卫生机构等级评审、评选先进和卫生人员职称评聘、职务晋升挂钩。对优秀卫生工作者进行奖励，授予荣誉称号；对有突出贡献者和卫生科技拔尖人才实行特殊津贴或其他奖励制度。
（29）卫生行业集中了大量的知识分子和优秀人才，各级党委、政府要关心、爱护广大卫生人员，注意改善他们的工作、生活学习条件，帮助他们解除住房、子女入学、就业等后顾之忧，提高他们政治、经济待遇和社会地位。
为鼓励卫生人员长期扎根农村工作，各地要认真贯彻执行人事部、卫生部关于卫生事业单位工作人员工资制度改革有关文件精神，给予优惠待遇。对在农村乡（镇）及其以下工作的卫生技术人员，参照其他农村一线人员的工资待遇给予政策倾斜。对在县及县以上中医机构及农村卫生院工作的卫生技术骨干，是农村户口的，可农转非；是集体人员的，可集体转全民是工人的，可聘为干部。
采取国家、集体、个人共同筹资方式，建立集体卫生人员退休保障金，使之享受与全民所有制卫生人员基本相同的退休金待遇。
（30）加强卫生队伍管理。按照“管人与管事相结合”的原则，各级卫生机构的领导干部任免、调配，由卫生主管部门党委或党组，按干部管理权限和程序决定或报批。
严格限制不符合国家有关政策规定的非卫生技术人员进入卫生机构，凡未经卫生技术培训合格和卫生行政主管部门批准的人员，不得从事卫生技术工作。

七、完善卫生经济政策，增加卫生投入
（31）完善卫生经济政策，逐步建立以政府投入为主、市场补偿为铺、社会多方资助、实行优惠政策的卫生投入补偿机制。
各级政府对卫生事业的投入，要随着经济的发展逐年增加，增加幅度不低于财政支出的增长幅度。到2000年，争取全社会卫生总费用占国内生产总值的5％左右。
（32）各级政府的卫生投入应重点保证农村卫生、预防保健、中医及医学科技教育等重点领域。
政府举办的各类卫生机构基本建设及大型设备的购置、维修，由政府按区域卫生规划的要求给予安排；离退休人员费用和卫生人员的医疗保险费按国家规定予以保证。预防保健机构的人员经费和基本预防保健业务经费由财政预算安排，其有偿服务的收入纳入预算管理，不冲抵财政拨款。卫生执法监督工作的费用由财政予以保证，实行“收支两条线”。医疗机构的经常性出支通过提供服务取得部分补偿，政府根据医疗机构的不同情况及其承担的任务，对人员经费给予一定比例的补助，对重点学科发展给予要的补助。乡镇卫生院及贫困地区、民族地区的补助水平要适当提高。
继续实施农村卫生“三项建设”、农村卫生事业重点县建设、中医事业建设和重点疾病、地方病防治项目补助，并视财力情况逐步加大投入力度。各级政府也应设立相应的补助项目。
公立卫生机构是非营利性公益事业单位，不承担为国家经济积累的任务，继续享受税费优惠政策，不承担社会集资摊派，免交有关的附加、配套、调节、管理等费用。按现行税法规定应当缴纳的税款，实行先征反返的政策，返还的资金用于卫生事业发展。
（33）完善卫生补偿政策。实行扣除财政经常性补助的收费制度，随物价变动的作价原则，不同级别的医疗卫生服务实行不同的收费标准和管、放相结合的管理体制。基本医疗卫生服务按照扣除财政经常性补助的成本定价；非基本医疗卫生服务按照略高于成本的原则定价；可自愿选择的特需服务价格放宽；不同级别的医疗卫生机构的收费标准适当拉开。调整医疗卫生服务价格管理权限，基本医疗卫生服务价格由省管理，部分项目定价权下放给市、地、州和县（市、区）管理。调整医疗卫生收费价格结构，提高技术劳务性收费标准，控制大型设备检查费标准，降低药品费在医疗卫生服务收费中所占的比重，对卫生材料、物资设备消耗与技术劳务收费分开立项。
（34）积极探索社会融资的途径和办法，多渠道筹资发展卫生事业。对私营医疗机构收取其业务收入的5％建立卫生发展调节资金，用于预防保健工作。
（35）调整和落实现行卫生政策。《中共四川省委四川省人民政府关于加强农村卫生工作的通知》（川委发〔1991〕3号）、《中共四川省委四川省人民政府关于进一步加强农村卫生工作的通知》（川委发〔1994〕21号）、《四川省人民政府批转省卫生厅关于加强民族地区卫生事业建设意见的通知》（川府发〔1992〕159号）等文件规定的卫生投入政策，要随着经济的发展逐步调整提高，保证落实。调整提高的幅度和标准是：集体卫生人员工资补助标准为工改后固定工资与活工资之和的60％，要落实到人头。各级财政按所辖地区农业人口的专项补助标准调整为0．10－0．20元／人．年。乡镇统筹费中用于卫生部分的资金，经济发达的乡镇，其人均绝对数应不低于3元；经济欠发达的乡镇，其人均绝对数应在1元以上。要保证每个乡镇卫生院有2－3人从事预防保健工作，其经费应从财政拨付的资金中予以重点保证。乡镇企业应缴税款中减征的10％部分，乡镇政府要重点用于本地卫生事业。现行支援不发达地区发展资金和三州开发基金的社会事业部分，除用于教育事业外，应主要用于卫生事业；新增加的三州开发基金，要重点向卫生事业倾斜。
（36）建立健全卫生事业经费使用管理、效益评估、成本核算制度。从严控制大型医疗设备的购置，适度控制医疗卫生机构的发展规模。调整卫生事业经遇的使用结构，向预防、保健、卫生执法监督和农村卫生倾斜，提高卫生经费的使用效益。
加强卫生经费使用的审计监督，对截留、挤占、挪用、贪污卫生经费的，要依法从严惩处。

八、加强卫生工作的领导
（37）卫生健康和生老病死，涉及到社会每个成员的切身剩余利益。发展卫生事业，保护人民健康，是党和政府为人民服务根本宗旨的具体体现。各级党委、政府一定要高度重视，要象抓经济、教育、科技和计划生育那样抓卫生工作，切实加强领导，保证卫生事业持续、稳定、协调、健康地发展。
（38）实现卫生发展目标，增加国民健康，始终是政府的重要职责。各级政府要实行分级管理、分级负责；要把推动卫生改革与发展作为一项重要职责，列入社会经济发展总体规划同步实施，摆上重要议事日程，每年要专题研究1－2次本地卫生工作；要组织协调有关部门履行自己的职责，切实解决卫生改革和发展中的实际问题，为卫生事业创造宽松的发展环境；要把卫生改革与发展作为领导干部任期目标责任制和政绩考核的重要内容。
要建立卫生工作督导制度、卫生经费审计制度以保证卫生工作方针、政策的落实和卫生工作目标、任务的实行。
（39）要加强医疗卫生机构党的组织建设、思想建设和作风建设，充分发挥党在卫生改革与发展中的核心作用；要加强医疗卫生单位的领导班子建设，把在卫生改革与发展中作出突出贡献的优秀中青年干部提拨到领导岗位上来，建立科学决策、高效运行的行政业务指挥系统。
要在全社会形成尊重医学科学、尊重卫生人员的风尚，形成良好的医患关系，依法保护医患双方的合法权益。
（40）卫生行政主管部门要定期向党委、政府报告工作、提供信息、反映情况、提出建议，管好辖区内的卫生事业，督促检查卫生工作方针、政策、任务的贯彻落实，切实为人民群众提供高效优质的医疗卫生服务。
省级有关部门要制定相应的配套政策。各市、地、州、县（市、区）要根据本《决定》精神，结合各自实际，制定具体贯彻意见并狠抓落实。

四川省委、省政府关于卫生改革与发展的决定

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