山东省人民政府批转省体改办等部门关于城镇医药卫生体制改革的实施意见的通知

山东省人民政府批转省体改办等部门
关于城镇医药卫生体制改革的实施意见的通知

（鲁政发〔2000〕74号）

各市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：
省政府同意省体改办、计委、经贸委、财政厅、人事厅、编办、劳动和社会保障厅、卫生厅、药监局、物价局制定的《关于城镇医药卫生体制改革的实施意见》，现转发给你们，望认真贯彻执行。

二000年九月十二日
关于城镇医药卫生体制改革的实施意见

为建立适应社会主义市场经济要求的城镇医药卫生体制，促进卫生机构和医药行业健康发展，让群众享有价格合理、质量优良的医疗服务，提高人民健康水平，根据《国务院办公厅转发国务院体改办等部门关于城镇医药卫生体制改革的指导意见的通知》（国办发〔2000〕16号）精神，结合我省实际，制定本实施意见。

一、实行卫生工作全行业管理，优化卫生资源配置
1．卫生行政部门要转变职能，实行卫生工作全行业管理。卫生行政部门要运用法律、行政、经济等手段，对区域内卫生资源进行宏观调控，逐步实行卫生工作全行业管理。主要职能是：依法履行医疗服务要素和健康相关产品的准入、许可、监管等职责；制定并组织实施卫生事业发展规划、计划和政策；保证居民享有公共卫生服务和基本医疗服务；组织重点医学科研项目攻关；管理和发布卫生服务信息；监管卫生机构的国有资产。
2．严格医疗服务要素准入和监管。卫生行政部门要依据《医疗机构管理条例》，对新设置的医疗机构严格审批，对现有医疗机构重新进行资格认定。未经登记注册、领取医疗机构执业许可证者不得执业。坚决取缔无证行医。认真贯彻执行《执业医师法》和《护士管理办法》等法律法规，加强对卫生技术人员的执业资格管理。经考试考核合格获得执业许可证者，方可从业。严禁非卫生技术人员从事卫生技术工作。
建立卫生技术准入许可证制度和公告制度。引进和开发的先进卫生技术，都要在评估基础上进行准入审批。规范卫生技术市场，确保技术服务质量。加强大型医用设备配置与应用管理。购置和应用大型医用设备必须取得配置许可证、应用质量合格证和上岗人员技术合格证。实行大型医用设备管理公告制度。大型医用设备更新须按规定程序报批。
符合法律、法规和规章规定条件的医疗服务要素要依法准入。打破垄断体制，引入竞争机制，实行动态管理，促进优胜劣汰。各级卫生行政部门要加强对医疗服务要素的监督管理，对达不到规定标准者，依法予以处理或处罚。
加强医疗、药品广告管理。卫生行政部门要规范医疗广告内容和技术出证；药品监督部门要严格审批药品广告；工商行政管理部门要依法查处虚假医疗、药品广告。未经卫生、药监部门审批，任何单位不准作医疗、药品广告。
3．实施区域卫生规划，优化卫生资源配置。按照控制总量、盘活存量、优化增量、提高质量的原则，打破行政隶属关系和所有制界限，鼓励有序竞争，加强宏观调控，实现卫生资源的合理配置和有效利用。以设区的市为单位尽快制定和实施区域卫生规划。卫生资源供大于求的地区，政府不再新建或扩建医疗机构。鼓励医疗机构在自愿基础上，通过兼并、合并、联合、合作等多种形式，组建医疗服务集团。调整卫生技术人员结构，引导富余人员向基层、社区卫生服务组织和医疗服务薄弱地区流动。调整现有设备分布，提高利用效率。卫生资源供小于求的地区，要采取适宜政策加快发展，合理规划和调整卫生资源的布局和结构。
工业及其他部门医疗机构是重要的社会卫生资源，要将其纳入社会卫生服务体系，纳入卫生行业管理范围。具备条件的，可组建成为法人实体，独立核算，自主经营，自负盈亏。积极探索工业及其他部门医疗机构社会化的形式。
4．坚持以公有制办医为主，多种所有制形式办医共同发展。在坚持国家、集体办医的同时，鼓励社会各界投资兴办医疗机构。卫生资源供小于求的地区，尤其要鼓励社会力量办医。允许自然人或法人以参股、转让、租赁、购买等多种形式参与医疗机构经营。卫生行政部门要依法加强规范化管理。

二、建立医疗机构分类管理制度，完善城镇医疗服务体系
5．实行医疗机构分类管理。将现有医疗机构分为非营利性和营利性两类进行管理。非营利性医疗机构是指为社会公众利益服务而设立和运营的医疗机构，不以营利为目的，其收入主要用于弥补医疗成本，实际运营中的收支结余只能用于自身的发展，主要提供基本医疗服务。营利性医疗机构是指医疗服务所得收益可用于投资者经济回报的医疗机构，根据市场需求自主确定医疗服务项目。
6．合理界定非营利性和营利性医疗机构。根据医疗机构的经营目的、服务任务、经济政策和财会制度，按机构整体进行划分。划分原则是，自愿选择和政府核定相结合；非营利性机构在医疗服务体系中占主体和主导地位；符合区域卫生规划，优化卫生资源配置。两类医疗机构可相互转化。政府不举办营利性医疗机构。现有医疗机构应按规定程序核定其性质，新审批的医疗机构应明确其性质，要核发其《医疗机构执业许可证》的卫生行政部门和有关部门办理相关手续。2000年年底以前，完成医疗机构分类管理核定工作。
7．对两类医疗机构实行不同的财税物价政策。政府举办的非营利性医疗机构由同级财政给予合理补助，并按扣除财政补助和药品差价收入的成本制定医疗服务价格；其他非营利性医疗机构不享受政府补助，医疗服务价格执行政府指导价。营利性医疗机构医疗服务价格放开。取得《医疗机构执业许可证》的营利性医疗机构，须到当地工商、税务部门办理相关登记手续，依法自主经营，照章纳税。
8．建立城市卫生服务新体系。在区域卫生规划的指导下，将现有城区医疗机构划分为社区卫生服务组织、综合医院和专科医院。社区卫生服务组织主要从事常见病、多发病、诊断明确的慢性病的治疗康复和预防保健、健康教育、计划生育技术指导；综合医院和专科医院主要从事急危重症、疑难病症的诊治工作。
综合医院和专科医院要提高技术水平和服务质量。引进和培养高层次人才，加强重点学科、重点实验室建设，开展新技术、新项目的研究开发，做好临床教学工作，加强对基层的技术指导，成为区域性医疗教学科研中心。
普及和规范社区卫生服务。2000年年底全省设区的市和部分县级市基本完成社区卫生服务试点和扩大试点工作。力争用三五年时间在全省建立起组织比较健全、功能比较完善的社区卫生服务体系。
加强社区卫生服务组织的规范化建设。制定建站标准，严格设置审批。发展全科医学教育，加强在职人员培训，实行执业人员许可制度。制订服务规范，健全规章制度。建立评价体系，加强评估检查，不断提高服务水平。
9．建立双向转诊制度。符合条件的社区卫生服务组织可列为职工基本医疗保险定点医疗机构。社区卫生服务中的基本医疗服务项目要纳入基本医疗保险范围。在社区卫生服务组织和综合医院、专科医院之间建立双向转诊制度。改革医疗费用结算办法，引导病人合理分流。

三、实行医药分开核算、分别管理，降低医疗机构药品收入比重
10．明确收支两条线管理的范围。政府举办的县及县以上公立非营利性医院，对社会开放的非营利性的军队、武警、工业及其他部门医院，实行药品收支两条线管理。
乡镇卫生院、民办非营利性医院和只经销由省级卫生、药品监管部门审定的常用和急救用药的社区卫生服务组织、诊所以及药品收入占医院业务收入比例在30％以下的医院，不实行药品收支两条线管理。
11．核算上缴药品收支结余。非营利性医疗机构要根据《医院财务制度》、《医院会计制度》的要求，对医疗收支、药品收支进行分开核算。在严格界定各项业务收入性质的基础上，分别将各项业务收入计入医疗收入和药品收入科目；医疗服务和药品经销的各项直接费用，分别列入医疗支出和药品支出。医院管理费用要按制度规定合理摊入医疗成本和药品成本。卫生行政部门按医院功能及用药特点对医院进行分类，分别计算平均药品收支结余率，确定药品收入上缴比例；或按医院实际药品收支结余额核定上缴金额。
工业及其他部门医院以及军队、武警医院对社会开放部分的药品收支结余，根据属地化管理的原则，由所在地卫生、财政部门按照当地医院平均药品收支结余率的水平，确定药品收入上缴比例。
驻济南省（部）属医院的药品收支结余由省卫生厅、省财政厅统一管理。
驻济南以外的省属医院的药品收支结余，委托医院所在地的卫生、财政部门管理，与当地医院统一考核，资金统一管理。卫生、财政部门在安排委托管理医院发展建设返还资金时，应征求上级主管部门的意见，并将考核结果和资金分配情况及时报上级主管部门备案。
医院将药品收支结余金额按季上缴卫生行政部门，统一缴存财政社会保障基金专户。
12．合理返还药品收支结余。卫生行政部门集中的药品收支结余资金，主要用于弥补医院的医疗成本和发展建设，也可根据需要用于社区卫生服务和预防保健事业。
用于弥补医疗成本的资金总额，按不同类别医院的医疗收入、离退休人员经费减医疗支出确定。根据不同类别医院的平均医疗收支亏损率，分别测算确定统一的医疗收入返还比例，按季返还；也可以根据不同类别医院的业务工作量，分别测算确定统一的单位业务量返还定额。各设区的市卫生行政部门要制定具体的考核办法。
返还药品收支结余资金时，对中医医院和部分专科医院要给予适当照顾。
医疗机构必须按规定的时间上缴药品收支结余。集中的药品收支结余资金全部用于卫生事业，任何部门不得以任何理由截留或挪作他用，也不得抵顶和减少预算拨款。卫生、财政部门应按规定及时返还。

四、改革卫生监督体制，完善预防保健体系
13．加快卫生监督体制改革步伐。按照依法行政、政事分开的原则，卫生行政部门要强化行政执法监督职能，改善监督条件和技术手段，合理划分卫生监督与卫生技术服务职责，根据实际情况，对原有机构适当加以精简、归并、调整，进一步理顺和完善卫生监督体制。
14．改革和完善预防保健体系。坚持预防为主的方针，建立综合性预防保健体系，对设置分散、服务单一的预防保健机构进行科学合理地精简归并，将疾病预防职能适当集中，加强公共卫生和疾病预防、控制、保健领域的业务技术指导，提供技术咨询，开展健康教育，调查处理传染病流行、中毒等公共卫生突发事件。

五、转变卫生机构运行机制，加强医疗服务管理
15．深入卫生机构人事制度改革。力争用三五年时间，逐步建立起符合卫生工作特点的政事职责分开，政府依法监督，单位自主用人，人员自由择业，科学分类管理，配套措施完善的管理新体制，基本建立起人员能进能出，职务能上能下，待遇能高能低，有利于卫生事业单位优秀人才脱颖而出，充满生机和活力的新型人事管理运行机制。
16．引入竞争机制，搞活用人制度。实行并完善院（站、所）长负责制、任期制和任期目标责任制。院（站、所）长的选拔任用，可实行聘任、选任、委任、考任等多种方式。卫生管理人员实行职务岗位聘任制和职员聘任制。卫生专业技术人员要按照评聘分开、淡化评审、强化聘任的原则，实行专业技术职务聘任制。工勤人员实行劳动合同制。对新进人员实行公开招聘制度。建立聘后管理和解聘辞聘制度。妥善做好未聘人员的分流安置。加快发展和培育卫生人才市场，促进人才合理流动。卫生机构的养老、失业和医疗保险，按规定纳入社会保障制度建设统筹解决。
17．改革内部分配制度。对不同类型的卫生机构实行不同的工资管理办法。按照按劳分配和按生产要素分配相结合的原则，结合卫生工作知识密集、脑力与体力相结合、高风险等特点，按照国家有关规定，扩大卫生机构分配自主权，搞活内部分配。建立科学的业绩评估和奖励制度，实行多劳多得，优劳优酬，拉开收入差距。研究探索技术、管理、责任等要素参与分配的方法和途径。
18．实行病人选择医生，保障病人对医疗服务的选择权。医疗机构要在门诊设置导医台，公布医生有关资料，帮助病人选择医生；要在病房建立由级别不同医护人员组成的多个医疗小组，供住院病人选择；要在社区配备一定数量的医生，使居民有足够的选择余地。建立健全综合考核制度，把病人选择的结果作为岗位竞争和分配的重要依据，促进医疗机构人事和分配制度改革。
19．加强医疗质量管理。建立医疗质量公示制度，定期向社会公布重要的规章制度和医疗质量指标，作为病人选择医疗机构的参考。医疗机构要完善管理制度，重视事前监管和规范化服务，加强质量控制，防止医疗缺陷。卫生行政部门要加强对医疗质量的监督检查，达不到质量规范要求的医疗机构，要依法作出处理。
20．强化内部经济管理。医疗机构要建立健全成本核算管理组织和监督管理制度，开展院科两级成本核算，挖掘内部潜力，增收节支，降低医疗成本，减轻病人负担。严格执行财务管理制度，保证国有资产安全。
积极推进卫生机构后勤社会化改革。具备条件的后勤部门应从卫生机构中剥离出去，成为面向社会的独立经济实体。暂不具备条件的后勤部门要实行单独核算、自收自支、自负盈亏。在医疗机构相对集中的大、中城市，有条件的多家医院的后勤部门，也可在自愿的基础上联合组建后勤服务集团。

六、改革卫生事业补偿机制，完善卫生经济政策
21．明确卫生事业补助政策。卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业，政府对发展卫生事业、保障人民健康负有重要责任。各级政府要随着经济的发展，逐年增加对卫生事业的投入，原则上政府卫生投入不低于财政支出的增长幅度。
按照公共财政和分级财政体制的要求，卫生行政部门及卫生监督执法机构履行卫生行政管理和监督职责所需经费，包括人员经费、公务费、业务费和发展建设支出，由同级财政预算安排。监督执法过程中取得的收入全部纳入财政预算管理。罚没款实行罚缴分离，并全额上缴国库。
疾病控制和妇幼保健等公共事业机构的人员、公务、业务经费，由同级财政按照标准定额安排。设备购置、修缮等必要的发展建设支出根据需要合理安排。此类机构按规定取得的各项收入，全部上缴财政预算外资金专户，实行收支两条线管理。上缴资金应全部用于卫生事业。
政府举办的县及县以上非营利性医疗机构以定项补助为主，由同级财政予以安排。主要项目包括医疗机构开办费和发展建设支出、事业单位职工基本养老保险制度建立以前的离退休人员费用、临床重点学科研究以及政策性原因造成的基本医疗服务亏损补贴。对中医及部分专科医院给予适当照顾。
政府举办的社区卫生服务组织以定额补助为主，根据社区卫生服务组织承担的社区人口预防保健和基本医疗服务任务核定补助经费，由同级财政予以解决。
卫生事业预算内基本建设投资项目，主要包括政府举办的非营利性医疗机构，卫生监督、疾病控制、妇幼保健及采供血机构等的新建、改扩建工程以及与工程相关的大中型设备购置，由同级计划部门根据项目的功能、规模核定安排。
22．改革医疗服务价格管理。改革医疗服务价格管理体制和管理形式，规范医疗机构收费行为。对非营利性医疗机构继续实施医药费用“总量控制、结构调整”，合理确定总量控制指标，逐步提高技术劳务收费指导价格，降低药品收入在业务收入中的比重。
改革医疗服务价格管理形式，取消政府定价，实行政府指导价和市场调节价。非营利性医疗机构提供的医疗服务实行政府指导价，由其按照价格主管部门制定的基准价并在其浮动幅度范围内确定本单位医疗服务价格。对不同级别的医疗机构和医生提供的医疗服务，分别制定指导价格，引入竞争机制，适当拉开差价。营利性医疗机构实行市场调节价，由其根据实际服务成本和市场需求自主定价。
下放部分医疗服务价格管理权限，省物价部门会同卫生、财政部门制定和调整基本医疗服务的指导价格，其他医疗服务价格由设区的市物价部门会同卫生、财政部门制定和调整。
23．严格执行国家税收政策。非营利性医疗机构、营利性医疗机构、疾病控制和妇幼保健等卫生机构的有关税收政策，执行财政部和国家税务总局财税〔2000〕42号文件规定。

七、改革药品生产流通体制，加大药品监督执法力度
24．加大药品生产企业结构调整力度，制止低水平重复生产。加快结构调整步伐，大力发展生物制药和海洋药物等新型药物和优势产品；努力开发科技含量高、疗效高的新型制剂；控制新增加工能力，停止重复产品的审批定点，严格药品生产准入条件，通过《药品生产质量管理规范》（ＧＭＰ）认证，淘汰不具备生产条件的药品生产企业。
25．深化药品流通体制改革。按照产权多元化、企业集团化、经营集约化的要求，加快医药流通体制改革。鼓励药品批发企业以资产为纽带，通过兼并、参股、联合等方式进行资产重组，建立跨地区、跨行业、跨所有制，具有较强市场控制力和辐射力的企业集团。积极推行代理配送制和连锁经营等现代经营方式，逐步形成全国总代理、地区分销商、零售连锁店的药品流通新体制。按照现代企业制度的要求，对药品流通企业实行规范的公司制改革。逐步实施《药品经营质量管理规范》（ＧＳＰ）认证，实现规范化管理。
26．加强对药品生产经营企业的监督管理，整顿医药市场。认真贯彻《中华人民共和国药品管理法》等法律法规，进一步规范药品生产流通企业的经营行为。2000至2001年依法完成药品生产、经营企业和医院制剂室的许可证换发工作。切实纠正医药购销中的不正之风，加强医药市场的清理整顿。取缔药品集贸市场，对国家批准开办的中药材专业市场要严格管理。严肃查处无证或证照不全非法经营药品的活动。严厉打击制售假劣药品的违法犯罪活动。
27．规范医疗机构购药行为，加强对药品集中招标采购的监督管理。按照国家《医疗机构药品集中招标采购试点工作若干规定》的要求，搞好药品集中招标采购试点工作，规范医疗机构药品购销活动，减轻社会医药费用负担，保证城镇职工基本医疗保险制度顺利实施。医疗机构是药品招标采购的行为主体。具体编制招标文件和组织评标能力的医疗机构可自行组织或数家联合组织招标采购，也可委托招标代理机构开展招标采购。任何单位和个人不得以任何方式为医疗机构指定招标代理机构，不得对招标和评标具体活动进行干预或施加影响。省药品监督管理局会同省卫生厅认定药品招标代理机构的资格。各级卫生行政和药品监督管理部门要加强对药品招标代理机构的监督管理，确保药品集中招标采购公开、公平、公正和健康发展。
28．完善药品价格管理制度，加强药品价格管理。实行政府定价的药品，由价格主管部门制定最高零售价格，药品零售单位（含医疗机构）在不突破零售价格的前提下，制定实际销售价格。政府定价以外的其他药品，实行市场调节价，取消流通差率控制，由生产企业根据生产经营成本和市场供求制定零售价格。药品批发、零售单位（含医疗机构）要在不超过生产企业制定的零售价格的前提下，制定药品的实际销售价格。
对政府定价的药品，价格主管部门要根据企业生产经营成本、市场供求及实际流通差率变化等情况及时进行价格调整。鼓励招标采购药品，要依据招标采购药品的中标价格，综合考虑各方利益，及时调整政府定价。对实行市场调节价的药品，生产企业应根据生产经营成本和市场供求变化等情况，及时调整零售价格。药品销售实行明码标价。
价格主管部门要依据《中华人民共和国价格法》和《价格违法行为行政处罚规定》等法律、法规，加强对药品价格的监督检查，对违法行为依法处理。

八、统一思想认识，加强组织领导
29．充分认识城镇医药卫生体制改革的重大意义。这项改革关系群众身心健康，涉及多方面利益调整，与建立城镇职工基本医疗保险制度密切相关，是一项十分重要又相当复杂的工作。各级政府要认真学习和深入领会国家关于城镇医药卫生体制改革的一系列文件，把握精神实质，明确政策规定，提高认识，转变观念，把思想和行动统一到国家总体改革要求上来，增强改革的责任感、紧迫感和自觉性。
30．各级政府要切实加强组织领导。要高度重视城镇医药卫生体制改革，将其列入重要议事日程，精心组织，周密安排，在确保医疗机构和社会稳定的前提下，积极稳妥地推行改革。要根据国办发〔2000〕16号文件和本实施意见，结合本地实际，制定实施方案，负责组织实施。主要领导要负总责，分管领导要加强组织协调，建立有关部门参加的联席会议制度，及时研究解决重大问题。要加强调查研究和督导检查，搞好试点，探索经验，及时研究新情况，解决新问题，加大组织推动力度。
31．有关部门要通力合作。城镇医药卫生体制改革是一项社会系统工程，政策性强，涉及面广，有关部门要实行分工责任制，密切配合，团结协作。卫生部门要加强对城镇医药卫生体制改革的指导；劳动和社会保障部门要加强对建立城镇职工基本医疗保险制度的宏观管理；经贸部门要抓好药品生产结构调整和流通体制改革；药监部门要加强药品质量监督管理；计划、财政部门要认真落实卫生事业补助政策；人事、编制部门要加强对卫生管理体制和卫生机构人事制度改革的指导；物价部门要对医疗服务价格和药品价格进行及时有效的宏观调控。各有关部门都要为城镇医药卫生体制改革创造良好的政策环境，确保改革顺利进行。
32．加强宣传舆论和思想政治工作。各级政府要做好宣传动员工作，把握正确的舆论导向，利用广播、报刊、电视等形式，宣传城镇医药卫生体制改革的重大意义和政策措施，让人民群众理解、支持和参与改革。要充分调动各级各类卫生机构和广大医药卫生工作者的积极性，引导他们积极投身于城镇医药卫生体制改革。要针对不同单位、、不同人群的思想实际，开展深入细致的思想政治工作，避免引起社会振动。要通过二至三年的努力，在我省建立起适应社会主义市场经济基本框架要求的城镇医药卫生体制，促进医药卫生行业健康发展，更好地为人民健康服务，为社会主义现代化建设服务。

山东省经济体制改革办公室
山东省发展计划委员会
山东省经济贸易委员会
山东省财政厅
山东省人事厅
山东省机构编制委员会办公室
山东省劳动和社会保障厅
山东省卫生厅
山东省药品监督管理局
山东省物价局
二000年八月二十四日

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