-《个人信息保护法》已进入立法计划-

□自2000年国内成功发送第一条短信以来，我国每年短信发送量成几何数字增长，从最初的十多亿条发展成2007年上半年的2790.2亿条

□2006年相关部门调查称我国手机用户平均每周收到垃圾短信8.29条，如果把8.29作为2006年平均数字，当年垃圾短信占短信总数的46%

□律师欲把两大电信运营商告上法庭，称收到垃圾短信是电信运营商的违约行为，给一部分用户造成经济或精神上的损害，应当承担赔偿责任

国内四大类垃圾短信

第一类：诈骗短信：虚假银联卡信息诈骗短信、虚假招工信息诈骗短信、虚假贷款信息诈骗等；

第二类：提供非法产品或服务的广告，例如代开发票、办假证、倒卖走私汽车等；

第三类：诸如点歌、留言、彩铃、成人故事等sp短信；

第四类：部分企业的商务广告，包括商场促销、机票预定、楼盘销售等。

记者一周内收到的不明短信

相信很多人都收到过这样的短信：

“我一直在默默注视着你，本不想打搅你的生活，但我明天就要走了，有些话不说会遗憾，可我又害怕给你打电话，你发D到9927××看我的留言。”

“我是一名××大学的大二女生，暑假空闲在家，欲找一名男士一同出游，本人身材高挑，会保健按摩等服务。”

“您的××银行卡近日在武汉××商场刷卡消费2000元，有疑问请致电1329××。”

“保密信息：在本市长期发放高息贷款，

20万元内年息10%，月息3%，无需担保。”

“消费存款：一次性投入600万元，每月可获得5万元利息用于消费，由银行按月支付，存期2至10年，本金全额返还！”

“有准现房出售，交通便利，环境优美，居住、投资皆宜。”

“卖假证、出售‘黑车’、代修理人，价格面议，咨询电话5200××，找张主任。”

一条条小小的短信，背后却隐藏着巨大的问题。

短信：一把双刃剑

每隔半个小时左右，在中国社科院读研的王华总会习惯性地从口袋里摸出手机看看———有没有电话或短信。

“如果一天没有收发短信，总觉得有些别扭。”王华说，很多同学都与他有同样的感受：生活离不开手机，也离不开短信。

实际上，国内绝大多数人回忆起自己第一次发短信的情景，应该还历历在目；因为直到2000年5月17日，中国移动通信有限责任公司才正式开通短信业务，发出了国内第一条短信。

这距世界上第一条发送成功的短信已有8年之久；但可能谁也没有料到，迟到的技术会在中国发展得如此迅猛。

2006年，我国短信发送量达到2790．2亿条，每一手机用户平均每天发送约3条短信。正是基于如此庞大的发送数量，“拇指文化”、“拇指经济”等一类定义不断被人提及。短信也逐渐被人们视为继报纸、书籍、广播影视和互联网之后的“第五媒体”。

“目前从总体上看，手机短信的主流是健康向上的，对加强信息交流沟通、丰富人们的精神文化生活发挥了积极的作用。同时，我们也要清醒地看到，现在还有一些人利用短信渠道传播虚假、低俗甚至淫秽和违法的信息。”在7月12日举行的《手机短信文明公约》征集活动启动仪式上，中央文明办秘书组组长张英伟表示。

正如张英伟组长所言，短信已成为人们活动中的一把双刃剑。

2007年8月12日，“湛江大暴雨要引发大地震”的谣言无端生起，造成当地民众恐慌；广东省气象局通过手机短信应急服务平台，向民众发送辟谣短信和免费气象短信共280万条，及时平息了谣言。相对的是，2007年1月，一条“目前不要吃猪肉，猪肉中携带一种化脓性脑炎病毒”的手机短信在北京地区广泛传播，一时间人心惶惶，最后以北京市卫生局出面辟谣而止。

另一方面，人们得益于短信交流便利的同时，却也被种种垃圾短信所恼。

2006年，受信息产业部委托，中国互联网协会反垃圾邮件中心对手机短信状况调查结果称：“本次调查于今年7月结束，手机用户平均每周收到8.29条垃圾短信。”

对此，信息产业部电信管理局相关工作人员告诉本报记者：“电信管理局从未发布过任何关于垃圾短信的相关数据。”中国互联网协会反垃圾邮件中心工作人员表示：“8.29条是2006年几个月内的调查数据，反垃圾邮件中心没有被委托作2006年整年度以及2007年的相关调查。”

但如果不作精确计算，把8.29条/周作为2006年度的平均数字的话，可以得出，每一手机用户一年能收到垃圾短信431条。2006年我国手机用户总数达到46108.2万户，共收到垃圾短信1987.6亿条，占2006年度我国发送短信数量的46%。

律师欲告电信营运商

去年11月，由信息产业部发起“中国绿色手机文化联盟”正式成立，四家基础电信运营商和十几家信息服务商组成联盟，称将对垃圾短信进行集中治理。

同一时间，也因为垃圾短信，郑州国基律师事务所律师任诚宇准备把移动和联通两大电信运营商告上法庭。

任诚宇说，他的这一想法由来已久，他和他身边的朋友不断地受到大量垃圾短信的侵扰，“如果把手机号码比作门，守门的便是电信运营商，垃圾短信可以‘破门而入’，电信运营商自然要负责”。

对于垃圾短信，中国移动于今年3月1日设立了受理专线，其客服工作人员对本报记者表示：“把垃圾短信转发至10086999，我们将查封该号码，并根据短信内容的性质，反映到城管或公安部门。”中国联通客服工作人员也建议记者保留垃圾短信，转发至10010。

然而，根据2007年5月人民网作了一份《对付垃圾短信，你有什么招》的网上调查，以及一些媒体报道垃圾短信后的相关网络反馈，一部分人依然坚持把矛头对准了电信运营商，认为其对垃圾短信有不可推卸的责任。

任诚宇对此分析说，因为发送短信是电信运营商提供的有偿服务，既然是收费的，运营商就有义务在技术上采取措施，对短信进行筛查，屏蔽色情、商业广告等一类垃圾短信，“如果做不到，就不应该提供这种服务”。

对于起诉理由，任诚宇认为：“收到垃圾短信是一种违约行为，购买手机号码后，用户与电信运营商建立了服务合同关系，运营商或通过运营商提供的服务不应该损害用户的利益，而一些垃圾短信已经给一部分用户造成经济或精神上的损害。”

另外，“垃圾短信侵犯了用户的财产权，大量的垃圾短信，用户删除时磨损了手机，减少了其使用寿命”。

垃圾短信侵权解析

有观点指出，垃圾短信侵犯了手机用户的安宁权、隐私权、通信自由权等多项权利。

北京邮电大学网络法律研究中心主任刘德良表示，接收垃圾短信违背了手机用户的意愿，当属民法上的侵权行为。

至于侵犯了何种权利，刘德良认为安宁权与隐私权应排除在外。“民法上没有所谓的安宁权，那不是一种独立的权利类型；隐私权一般理解为和人格尊严有关，与公共利益没有直接联系，因此诉讼中，垃圾短信很难被认定为侵犯隐私权。”

关于通信自由权，也涉及到如何理解和界定通信自由这一概念的问题而存在争议。“如果把通信自由理解为人们有和特定主体通信或拒绝与之通信的权利或自由的话，可以认为发送垃圾短信的行为属于侵犯他人通信自由。”

“我个人认为，目前法律还没有明确规定垃圾短信侵犯了何种权利。”刘德良说，“因为垃圾短信占据的内存属于虚拟空间，而虚拟空间对用户来说，能否等同于其对手机所享有的所有权或物权法上对空间的拥有权，目前没有相关法律规定。”

另外，发送垃圾短信肯定利用了手机用户的个人信息，刘德良正在研究“个人信息与财产保护”这一课题，力图把个人信息视为财产加以保护。他说：“个人信息可以被买卖，说明其具有商业性价值，而这种价值属于用户个人所拥有，为私人财产。”但难点在于，把侵犯个人信息定义为侵犯财产权，“在学理上和法理上都存在很大争议”。

法律规范

在之前的反垃圾短信报道中，《个人信息保护法》被多次引用，称其出台，将有效地保护个人手机号码，从源头上遏制垃圾短信。

领衔起草《个人信息保护法》专家建议稿的中国社科院法学所研究员周汉华告诉本报记者：“《个人信息保护法》已进入立法计划，目前正在有关部门的积极推动之中；出台可能会在2至3年后。”

同时，周汉华也明确表示：“《个人信息保护法》会对遏制、打击垃圾短信的行为起到重大作用，但不可能完全解决这一问题。”

他解释说，《个人信息保护法》中，明确了滥用个人信息的行为属于违法行为，将被追究行政责任、民事责任或刑事责任。“在民事上，用户可以依据侵犯其隐私权提起诉讼；在刑事上，《个人信息保护法》与刑法有衔接，例如一些通过短信盗取信息或破坏手机的行为，将被追究刑事责任；在行政上，规定了不管是电信运营商、电信服务商还是技术网络运营商，只要侵害了个人信息，都要承担责任。”

“但《个人信息保护法》不是电信法也不是通讯法，不可能解决发送垃圾短信过程中各个侵权主体之间的责任划分等问题；这需要相关的配套法律才可以解决。”

刘德良也指出，目前我国法律上缺失因垃圾短信而针对运营商相关责任的规定。“从法理上讲，电信运营商提供短信传输的通道，如果在知道或应当知道传输内容违法的情况下，运营商依旧提供服务的，应当承担法律责任；在难以认定和判断‘知道或应当知道’的情况下，美国有一种‘帮助侵权’的规定：为某一行为提供了帮助并获利，如果这一行为被认定为侵权，则承担一定的财产责任。”

刘德良提出，在没有相关针对性法律出台的前提下，向手机用户发送商品或服务信息的短信，本质上是一种广告形式，可以适用广告法的有关规定。按照《广告法》，广告主、广告经营者、广告发布者应当订立书面合同，广告经营者和广告发布者有对广告主的身份及其所提供的广告内容进行审查的义务；因此，制作和发布垃圾短信的行为都属于违法行为，应当对相关单位进行查处。

垃圾短信在国外

■英国

面对日益严峻的垃圾短信现象，英国政府在2003年专门立法，将兜售产品的垃圾信息视为一种犯罪行为。按照这些法规，商业公司在使用个人信息如电子邮件地址和手机号码之前，必须得到允许。一旦违规，散播者在地方法庭最高可能被罚款5000英镑；在有陪审团出席的法庭，罚款额度将没有限制。此外，英国还设立了一些机构，如电话信息服务标准监察委员会、最高通话费管委会等，专门对利用手机信息进行非法活动的公司和个人进行监控。

■美国

在美国，座机和手机都可以在联邦贸易委员会的“拒听推销电话登记处”注册。如果你的名字列在NON-CALL-LIST(拒听名单)上，还有人打你的手机进行推销活动，联邦贸易委员会将会视其为违法行为，处以几百至1万美元的罚款。美国立法比较严格。联邦电信委员会制定法规，要求短信发送人必须事前取得收信人的同意，才能发出商业或其他宣传的短信；如果违反，将被告上法庭，面临处罚。

■德国

德国手机号码实行入网登记实名制。买手机时，用户必须出示身份证，其身份证号码、住址等信息将被输入电信运营商的数据库。同时，新客户将签订一份合同，合同中明令禁止发送垃圾短信。为了有效地管理短信服务，德国国会在2003年通过了“联邦反垃圾邮件法案”，规定向用户推销商品和服务的手机短信均要征得用户的书面同意，从21时至次日8时发送的广告需要再次征得用户同意。如果发送色情等非正常信息，均被视为违法行为，将被追究刑事责任。滥发垃圾短信者，最高可处以最高5万欧元的罚款。

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