民诉法执行编修改重点释义之一-为当事人提供了更充分的救济途径-

今年10月28日，十届全国人大常委会第三十次会议以150票赞成、1票反对、3票弃权，表决通过了全国人大常委会关于修改民事诉讼法的决定草案，决定自2008年4月1日起施行。这是我国立法机关首次对施行了16年的民事诉讼法出台修改决定，其中对执行编的修改多达11条。本版特约请最高人民法院执行办法官就其中的重点问题进行释义，自今日起陆续刊登。

“执行难”问题的存在有多方面的原因,执行立法不完善是其中的一个重要原因。鉴于此，近年来，立法机关和最高人民法院等有关部门积极推动强制执行法律制度的修改与完善。经多方努力，立法机关近日出台了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》（以下简称《决定》）。《决定》共19条，主要涉及审判监督和强制执行两部分内容，其中关于执行法律制度的修正有11个条文，主要内容有以下几点：

一、扩大拘留适用的对象，提高罚款数额

罚款、拘留等强制措施是执行程序顺利进行的保障。修改前的民事诉讼法关于强制措施的规定存在的主要问题是罚款数额过低、拘留期间过短，此外，在有义务协助执行的单位不依法履行协助执行义务的情况下，对其主要负责人和直接责任人员仅规定可以罚款，未明确规定是否可以拘留。由于罚款数额过低、拘留期限过短，且拘留措施的适用对象有限，已经不足以震慑被执行人和协助执行人，这是导致“执行难”的一个重要的立法上的原因。因此，《决定》加大了对妨害执行行为的处罚力度，对民事诉讼法作了以下修正：一是明确规定有义务协助执行的单位不依法履行协助执行义务的，对其主要负责人或直接责任人员，除可以进行罚款外，对仍不履行协助执行义务的，还可以予以拘留，从而有利于促使有关单位履行协助执行义务。二是提高罚款的数额，提高的幅度是原规定的十倍，这一幅度充分考虑了十多年来我国社会经济发展的实际情况以及对被执行人、协助执行人形成足够的威慑力这一要求，同时也参考了有关法律、法规的规定。

在这次修改中，实务部门强烈要求延长拘留的期限，但由于该问题涉及到公民的基本人权以及与其他法律规定的协调等重大问题，最终对该问题未作修改，有待于今后进一步研究论证。

二、增加被执行财产所在地法院管辖的规定

依照修改前民事诉讼法第二百零七条的规定，法院判决、裁定的执行由第一审法院管辖。这一规定主要存在以下问题：其一，依照该规定确定管辖，会造成许多案件的管辖法院既非被执行人住所地法院，也非被执行财产所在地法院，不符合效率和效益原则。其二，由于许多案件中被执行人和被执行的财产均不在一审法院辖区，执行法院必须到异地执行，造成了大量的资源浪费，且极易引发暴力抗拒执行事件。其三，为了减少异地执行，民事诉讼法规定了委托执行制度，但由于实践中往往将委托执行的案件仍视为原执行法院的案件，致使执行效果不佳。通常情况下，被执行财产所在地法院更方便采取执行措施，更容易掌握被执行人财产的变动情况，也更有利于节约执行成本。因此，从理论上说，给付金钱或交付财产的案件由被执行财产所在地法院执行比较合理，这也是许多国家和地区的通例。但是，我国的情况又有一定的特殊性，如果规定判决、裁定一律由被执行财产所在地法院执行，有些案件可能会受到地方和部门保护主义的干扰，反而难以执行。因此，修改后的民事诉讼法第二百零一条在借鉴国外做法的同时，兼顾我国的实际情况，一方面增加了被执行财产所在地法院管辖的规定，同时保留了第一审法院管辖的规定，使债权人可以根据具体情况选择执行法院，体现了一定的灵活性，将更有利于债权的实现。此外，考虑到根据“被执行的财产所在地”这一标准，只能确定地域管辖，无法确定级别管辖，实际操作中易生分歧，因此，本条还将被执行财产所在地法院限定为“与第一审人民法院同级”的法院，以便准确确定执行案件的管辖法院

三、增加对违法执行行为进行救济的规定

由于受各种主客观因素的影响，执行实践中难免会出现执行人员违反法律规定、违法或不当实施执行或者拖延执行、消极执行等现象。对此，修改前的民事诉讼法未赋予当事人、利害关系人任何法定的救济方法和途径，当事人、利害关系人只能通过申诉等渠道向法院反映问题。因法律对有关程序缺乏明确规定，法院对这些问题的处理也显得较随意，导致当事人及有关利害关系人在合法权益受到侵害时，难以及时、充分地得到救济。鉴于此，修改后的民事诉讼法第二百零二条专门规定了对违法执行行为提出异议的制度，明确赋予当事人和有关利害关系人对违法执行行为提出异议的权利。为确保救济的实际效果，本条还规定了异议的处理程序，即人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定撤销或者改正；理由不成立的，裁定驳回。考虑到异议由原执行法院处理难免受到多种因素的干扰，本条还进一步赋予了当事人、利害关系人向上一级法院申请复议的权利，即当事人、利害关系人对裁定不服的，还可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。这一规定实际上就是强制执行理论上所说的“程序上的执行救济”，与修改前的民事诉讼法相比这一规定无疑是一个巨大的进步，填补了我国民事诉讼法对违法执行行为进行程序上救济的法律空白，标志着我国执行救济法律制度发展到了一个新的水平。

四、赋予申请执行人申请变更执行法院的权利

近年来关于“执行难”问题的多项研究成果表明：一部分案件难以执行，是因为受地方和部门保护主义的干扰，只要不改变地方法院在人财物等方面受制于地方的状况，地方和部门保护主义对执行的干扰就不可能根本改观；还有一部分案件难以执行与所谓“熟人社会”的大环境有关。在当前外部环境短期内无法根本改观的情况下，要尽量减少干扰，相对而言比较好的选择就是更换执行法院。在近年来的执行改革实践中，许多法院尝试通过提级执行、指定执行等方式，排除地方和部门保护主义的干扰，取得了非常好的效果。但是，目前执行实践中的提级执行或指定执行等做法，主要是由上级法院依职权决定，申请执行人虽然能通过申诉等渠道提出要求，但并不必然引起相应的程序，而且，由于缺乏明确的法律规定以及各种现实因素的影响，上级法院对一些受干扰的案件往往难以及时提级或指定执行。实际上，申请执行人对自己的权益最为关心，对案件的执行情况有最切身的体会，在出现消极执行的情况下，有必要赋予其申请变更执行法院的权利，并规定相应的条件和处理程序。鉴于此，修改后的民事诉讼法第二百零三条从以下几个方面作了规定：一是明确赋予申请执行人向上一级法院申请变更执行法院的权利；二是明确规定了申请变更执行法院的条件，即执行法院自收到申请执行书之日起超过六个月未执行的；三是明确规定上一级人民法院应当对当事人的申请进行审查，审查后可以责令原执行法院在一定期限内执行，也可以决定由本院执行，还可以指令其他法院执行，究竟采取何种处理方式，由上一级人民法院根据案件具体情况决定。

五、赋予案外人通过异议和诉讼维护自己实体权益的权利

执行过程中，由于执行人员仅根据标的物的外观判断权属，难免会出现将案外人的财产作为被执行人财产查封、扣押等侵害案外人实体权益的情况，对此，修改前的民事诉讼法第二百零八条规定案外人可以提出异议。案外人对执行标的提出的异议，实际上是一种实体权利义务争议。比如，案外人主张对执行法院查封的某项财产有所有权，请求法院解除查封，这显然是关于实体权利义务的争议。对该类问题，其他国家和地区比较常见的做法是设立案外人异议之诉，通过诉讼程序处理。近年来，我国理论和实务界对案外人异议问题关注较多，越来越多的学者主张应赋予案外人提起诉讼的权利，由法院依照诉讼程序进行审理，以保障争议双方进行充分的言词辩论。而修改前的民事诉讼法对此却仅规定由执行员审查，而且未规定具体的审查程序，当事人或其他利害关系人的程序权利难以得到充分的保障。鉴于此，修改后的民事诉讼法第二百零四条规定，对原判决、裁定无关的争议，当事人可以向法院提起诉讼。同时，考虑到诉讼程序相对复杂，而有些争议事项相对简单，由熟悉案情的执行人员先作审查处理，可以迅速解决一部分争议，有利于减少诉累，提高执行效率。因此，本条未采取绝对化的做法，而是规定案外人对执行标的主张实体权利的，应当先提出异议，对该异议应先由执行法院（执行机构）审查。理由成立的，裁定中止对该标的的执行；理由不成立的，裁定驳回。案外人或者双方当事人对执行机构审查后作出的裁定不服的，除涉及原判决、裁定错误的事项通过审判监督程序办理外，其他异议均可以向人民法院提起诉讼。

六、规定各级法院均可设立执行机构

依照修改前的民事诉讼法之规定，只有基层法院和中级法院可以设立执行机构。当前的实际情况是，最高法院和高级法院也都设立了执行机构。实践证明，在最高法院和高级法院设立执行机构，有利于执行工作的指导、监督和协调，有利于执行工作的整体部署，有利于“执行难”问题的解决，这一合理经验，有必要尽早在法律上确认。其次，执行机构改革是司法体制和工作机制改革的一项重要内容，中央文件明确要求，“为切实解决人民法院判决的民事、行政案件执行难问题，各级人民法院设立执行机构，专司民事、行政案件的执行实施工作。”鉴于此，修改后的民事诉讼法第二百零五条第三款规定：“人民法院根据需要可以设立执行机构。”从而为最高法院和高级法院设立执行机构以及执行机构改革的推进，提供了法律上的依据。

七、将申请执行期限延长为两年

依照修改前民事诉讼法的规定，申请执行的期限，双方是法人或其他组织的为六个月，一方或双方是个人的为一年。这一规定对个人和法人、其他组织适用不同的申请执行期限，不符合民事主体平等的原则。而且，由于申请执行期限过短，迫使债权人必须尽快申请执行，减少了当事人之间达成和解协议的机会，也不符合某些债务的履行需要较长期限的客观实际，相当一部分执行案件也因此涌入法院，给公众留下了案件立案后不能尽快执行的印象。而且，对于那些当事人因特殊原因未能及时申请执行的案件，无法再通过国家强制力予以保护。因此，修改后的民事诉讼法第二百一十五条参考民法通则关于普通诉讼时效期间的规定，将申请执行的期限延长为两年。本条将申请执行期限定位为时效制度，明确规定申请执行期限可以中止、中断、延长，体现了最大限度维护债权人利益的基本理念。

八、对执行通知制度作了更为灵活的规定

依照修改前的民事诉讼法的规定，执行员应当在采取执行措施前向被执行人发出执行通知，被执行人逾期不履行的，才可以实施强制执行。对此，很多人提出了批评，认为执行前事先发出执行通知的做法，实际上等于给被执行人通风报信，被执行人往往会借机转移、隐匿甚至毁损财产，逃避执行。而且，法律文书生效后，债务人应严格按照法律文书确定的期限履行义务，执行通知中再设定一个新的期限，有改变生效法律文书内容之嫌，已经超越了执行机构的权限。理论和实务界大多数意见主张取消执行前发出执行通知的规定。但是，也有人提出，法院对被执行人的财产进行查封、扣押、冻结，事关其财产权利，有必要保护其知情权，事先发出执行通知及时告知。而且，对一些被执行人经营不善、生活困难，或者某些房屋拆迁、腾退等案件，不发执行通知就直接采取执行措施，容易激化矛盾，不利于社会的和谐稳定。考虑到两种意见各有其合理性，修改后的民事诉讼法第二百一十六条在保留发出执行通知规定的同时，增加规定：被执行人不履行法律文书确定的义务，并有可能隐匿、转移财产的，执行员可以立即采取强制执行措施。

九、增加规定了被执行人强制报告财产制度

财产调查是整个强制执行法律制度中最为重要的制度之一，因为对绝大多数执行案件而言，只有找到了被执行人的财产，才有可能采取相应的执行措施，但如何有效查找被执行人的财产，一直是实践中的一个棘手问题。从立法上看，这一问题可以从四个方面进行完善：一是赋予债权人更多的调查财产的途径和手段，二是强化法院在必要时调查债务人财产的职责，三是明确规定有关部门的协助调查义务，四是明确规定被执行人申报财产的义务及相应的法律后果。由于我国财产监管制度不健全，社会信用制度不发达，各种信息的公开和利用制度还未建立，加之债权人主动调查财产状况受到诸多实际因素的制约，而被执行人对自己的财产状况最为了解，因此，当前较好的选择是重点建立被执行人强制报告财产制度。近年来，各地法院在这方面也进行了一些有益的探索。例如，许多法院在执行案件立案后，即发给被执行人一份财产申报表，要求其如实填写当前的财产状况以及执行前一定时期财产的变动情况。财产申报表填写完毕后，要送达给申请执行人一份，申请执行人认为被执行人的申报不实的，可以向法院提出，法院也可以依职权进行调查。实践证明，这种做法效果不错，有必要尽快在法律上予以确立。鉴于此，修改后的民事诉讼法第二百一十七条明确确立了被执行人强制报告财产制度：一是明确规定了被执行人报告财产的义务，被执行人未按执行通知履行法律文书确定义务的，即应当报告其财产状况；二是明确了被执行人报告财产的范围，被执行人不仅应当报告当前的财产状况，而且要报告收到执行通知之日前一年的财产情况；三是明确了拒绝报告或虚假报告的法律后果，即被执行人拒绝报告或者进行虚假报告的，人民法院可以根据情节轻重对被执行人或者其法定代理人、有关单位的主要负责人或者直接责任人员予以罚款、拘留。

十、为国家执行威慑机制的建立提供了基本法律依据

从更宏观的角度观察，当前执行工作面临的基本情况是：由于整个社会的法律意识不高、社会诚信制度缺失、财产监管制度不健全等诸多因素的影响，法律文书生效后当事人自动履行率仅占约百分之四十左右，另外约百分之六十的生效法律文书要靠法院强制执行。此外，强制执行中涉及到的问题千头万绪，单靠法院自身往往无法解决，需要各有关部门密切协作，积极配合。近年来，一些有识之士明确提出，要从根本上解决“执行难”问题，应当在加强法院自身执行力度的同时，建立起一套国家执行威慑机制，先通过建立执行案件信息管理系统，将全国法院每年受理的所有执行案件的基本信息全面登录，并允许当事人、社会公众查询，加强上级法院和社会公众对执行的监督力度，然后再将该系统与金融、工商登记、房地产、交通、出入境管理等部门以及其他社会诚信体系网络相链接，逐步从法律、经济、生活、舆论等各个方面对被执行人进行制约，使其在融资、投资、经营、置产、出境、注册新公司、高消费等方面，都受到严格的审查和限制，促使其自动履行义务，最大限度地实现债权。这一创造性设想，目前已得到社会各界的普遍认同和支持，执行案件信息管理系统也已初具规模。为保障这一机制的建立和运行，修改后的民事诉讼法第二百三十一条规定，被执行人不履行生效法律文书确定义务的，人民法院可以对其采取或通知有关单位协助采取限制出境，在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息以及法律规定的其他措施。

从以上内容不难看出，本次民事诉讼法关于执行法律制度修正的基本指导思想，就是为解决“执行难”问题提供强有力的法律手段，为执行当事人和有关利害关系人提供更为充分的救济途径，最大限度地实现债权人的债权。这次修正主要是针对执行实践中亟待解决的一些问题，而不是全面修改，实践中的许多问题还有待于将来通过民事诉讼法的全面修改或者制定单行的强制执行法予以解决。

（作者单位：最高人民法院）

民诉法执行编修改重点释义之一-为当事人提供了更充分的救济途径-

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