控烟实践中管理部门分工不明权责不清专家建议-立法应明确将公安纳入执法主体-

每年的5月31日为世界无烟日,控制烟草危害,维护人类健康已经成为全球的共识。近年来,我国不断推进控烟工作,许多控烟地方性法规相继出台或正在制定。清华大学法学院卫生法研究中心近日举办“控烟条例论证研讨会”,邀请专家学者围绕《北京市控制吸烟条例(专家意见稿)》的内容展开讨论,提出意见和建议。

条例名称关乎立法宗旨

条例的名称影响立法的宗旨和适用范围,以及相应的工作研究和管理体制。与会人员就该条例名称是使用“公共场所禁烟条例”还是“控烟条例”,抑或“二手烟烟雾妨害防治条例”展开讨论。

中国控制吸烟协会副会长杨功焕认为,如果条例名称叫“公共场所禁止吸烟条例”,工作场所很容易被排除在外。

国际知名控烟专家臧英年教授表示,如果以“控制二手烟”作为名称,范围就窄了,公共场所禁烟的力度比防治二手烟要更大。

中国疾病预防控制中心控烟办公室副主任姜垣则认为使用“北京市控制吸烟条例”更合适。“因为无论是控制二手烟还是公共场所禁烟,都具有一定局限性,实际上这个法的内容包括了很多已经不是控制二手烟的内容,比如提出要设立控烟办等,比控制二手烟的范围扩大了。”姜垣说。

“从法理上讲,既然是控制吸烟,对于吸烟行为人本身和遭受二手烟草烟雾危害的人,都有着在立法背景和意义上的保护,所以我更倾向于采用‘控制吸烟条例’这个名称。”中国政法大学控烟法律诊所负责人吉雅杰副教授说。

清华大学法学院卫生法中心主任王晨光表示,到底这个条例的名称是“防治二手烟雾危害”还是“控烟吸烟”,或者是“公共场所禁止吸烟”,实际上是有一定策略性的考虑,使条例具有更大的操作性和适用性；同时也要考虑立法的科学性,使条例的名称与内容相符合,具有自身的法理基础。

工作原则应该细化具体

专家意见稿在第三条规定了“限定场所、加强引导、单位监督、本人(个人)负责”的工作原则。与会人员对这一原则表示赞赏,同时提议,要将这一原则的具体含义细化体现在条款中。

“专家意见稿第三条对工作原则的规定,明确了公共场所的经营者和所有者的责任,突出了在公共场所吸烟的个人的责任。”吉雅杰说。

臧英年建议,将第三条提到的“限定场所”改为“确定场所”,因为确定场所更有力,比限定场所更有效。

中国疾病预防控制中心教授王若涛认为,专家意见稿提到的四个原则恰恰就是公共场所防治二手烟的做法,很明确。王若涛说,比如一个不吸烟的人,在公共场所看到有人吸烟,就可以找该场所的负责人,负责人应该进行监督,吸烟者应该受到惩罚。如果公共场所负责人监督失责,爱国卫生运动委员会作为协调机关就要管这个监督者。“将来要把这些内容很细化地在条例中体现出来,而不能像现在这样只是问责,显得很空。”王若涛说。

对于当前一些公共场所负责人借口控烟影响业务的说法,专家建议,应当规定在公共场所必须张贴禁烟标志并严格执行禁烟规定,形成公共场所一律禁烟的态势,避免给那些寻找借口不执行禁烟规定的商家留下余地。此外,还要明确公共场所负责人的监督责任,通过管理部门的严格执法,加大违法成本,造成违法就会带来更大经济损失的结果。

公安应纳入具体管理部门

“关于管理体制,专家意见稿规定由爱国卫生运动委员会综合协调,政府下属各个部门各负其责。”新探健康发展研究中心主任王克安说,这一规定从执法上来讲不够明确。

王克安指出,如果在公共场所发现吸烟可以举报,既可以向爱卫会举报,也可以向主管机关举报。但当主管机关不作为时,公民提起行政复议或诉讼的对象是爱卫会还是主管机关?这点条例应该明确。因为有两个机关在起作用,爱卫会究竟是只做信息传递,没有实际执法权,还是也可以执法,这也需要立法明确。要规定清楚谁担负处罚职责,公民对行政不作为可以投诉,如果不处理,公民可以向法院起诉,这样才显得更有操作性。

“这里具体的管理部门,卫生、教育、文化、交通、工商等,实际上是列举,公安部门应当列入其中。”王克安补充说。

“控烟监督管理是一项系统工程,爱国卫生委员会主导下的包含卫生、教育、文化、交通、工商等行政部门在内的综合管理体制,在过去的司法实践中存在分工不明确以及职责范围交叉导致的权责不清问题。”王晨光建议,在明确了总的管理体制的背景下,对控烟工作中涉及的所有的行政管理部门及其具体职责进行明确规定。

北京市东方公益法律援助律师事务所律师黄金荣建议,在条例中增加联合国《烟草控制框架公约》中的“已经有科学证据证明,接触烟草可能导致死亡、疾病和残疾”内容,利于宣传烟草危害。改变以往单纯表述“吸烟有害健康”的说法,使控烟宣传更加准确、权威。

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