-预算法修订：学界拍的那些“砖”-

民众对预算最直接最感性的需求，也就是预算公开，这在一定程度上促进了相关部门的“三公经费”公开。

不计零头，31万条。

这是8月5日，预算法修订草案(二审稿，下同)公开征求意见一个月期满时，全国人大收到的意见总数。

在同期公开征求意见的法律草案中，预算法的关注度仅次于劳动合同法(55万余条)，远远超过当年个人所得税法修正案创下的纪录。

这部从1995年施行至今的法律，在实践中一路磕磕碰碰，几度欲改而不成，如今终于走过二审，完成向社会公开征求意见，等待最后表决。

所谓预算，笼统地说即是政府的财政收支计划，也就是政府“钱袋子”怎么花的问题。预算法，顾名思义，就是关于政府“钱袋子”怎么花的法律。

在法学界看来，现代意义上的预算法本质上是一种控权法，其宗旨是规范和约束政府的财政收支行为，尤其是财政支出行为，以保障财政资金的安全和合理配置。

从某种意义上来说，预算是一国政府治理社会的工具，亦是一国社会治理政府的工具。预算法起的作用是：控制政府的公权力不能随便使用。

那么，酝酿良久的预算法修订得怎么样？这次挂到中国人大网上供公众“拍砖”，都收获了什么样的意见？争论的焦点又在哪些条文呢？

立法宗旨引发争议

草案的第一条，关于预算法的定位，立法宗旨的表述，就引来批评一片。

草案保留了现行预算法的规定：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”

这种原封不动的照抄，受到学者几乎众口一词的批评——“完全没有体现预算法的使命”。

在学者们看来，预算法是为了规范政府行为、约束政府收支，给政府花钱订规矩的，如果第一条开宗明义的定位只是强调政府管理，着重政府内部管理而不是外部制约，则目的已偏。

这种观点在学界早有定论。很早之前，学者王绍光就指出，预算改革的目的是把一个看不见的政府变为一个透明的政府。如果政府收支没有一本账，如果政府收支不受监督，它就是一个看不见的政府。一个看不见的政府，其承担责任的方式，令人担忧。

“而且，‘国家’这样的概念也太含糊了，谁来代表国家？人大？政府？公民？如果被解释为政府，那这部法律就变质了。”上海财经大学教授朱为群对法治周末记者表示。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文更是尖锐地指出：“预算法沦落为管理法而不是控权法。”

第一条之外，学者对预算法基本原则提的意见也惊人的一致。

草案第九条规定，各级预算应当遵循“统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡”的原则。

“漏了一个最重要的公开透明，这是现代预算制度的核心原则，只有这样，政府才是看得见的政府。”财税专家马靖昊对法治周末记者说。

在预算法基本原则中增加“公开透明”，出现在几乎所有学者提的建议中。

现行预算法，并没有对预算公开的相关规定。此次草案中，规定了经过人大批准的预算和决算，应当及时向社会公开，获得各界称赞。

朱为群也提出，目前草案规定的原则，诸如“统筹兼顾”、“勤俭节约”和“量力而行”，不是法律用语，更像是道德要求。因此，在向人大提建议时，他坚持三个原则，即公开透明、完整独立、收支平衡。

预算公开缺乏明确规定

说到底，预算这样宏大而专业的制度受到普通老百姓的关注，源于公开，民众对预算最直接最感性的需求，也就是预算公开，比如多年来穷追不舍的“三公经费”。

“随着社会环境的变化，百姓对财政公开、管理的愿望越来越强烈，想要了解这方面的信息，我们应当适应。”财政部财政科学研究所副所长王朝才对法治周末记者说起这次预算法修订的背景。

他数出修订草案的进步之处，也特别肯定了草案新增加了预算公开的规定，这在现行预算法中是缺失的。

草案的进步有目共睹，却仍然难令学界满意。

草案第十一条规定：“经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、调整预算、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。公开的实施办法，由国务院规定。”

学者普遍认为，预算公开的规定应当更加细致明确，以便操作。

“现在的草案，既没有规定公开的方式、时间、对象，也没有规定公开的程度以及相应的救济途径，在实际执行中很容易落空，而把这些授权给国务院，相当于行政机关自己给自己定规矩。”朱为群说。

上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪也曾提出，现行法没有预算公开规定，因此行政部门通过一些条例将绝大部分预算信息列入了国家秘密的范围，这是预算缺乏法制化管理的重要原因。他也呼吁：“预算公开必须要有明确的法律标准。”

至于预算公开的程度，今年上半年关注时事的人们还清楚记得，陆续公布的90多个中央部门2012年的预算——最受公众关注的“三公经费”没有单独列出，科目仍然宽泛笼统，具体的支出结构、去向无从知晓——许多公众的第一反应依旧是“看不懂”。

看不懂，是跟预算的功能分类和经济分类两大分类有关，同时又受类、款、项、目四个级别的粗细限制。

多年来致力于推动中国各级政府财政预算公开的公共预算观察志愿者吴君亮告诉法治周末记者，现在公开的预算主要是按功能分类，大部分预算只编制到类、款，非常粗犷，不仅人大代表很难审议，老百姓也很难看懂。

例如教育类支出，其中的教育管理事务这款，再下面的行政运行这项，给个笼统的数字，仍然很难知道钱是怎么花出去的。

预算公开是为了便于监督，要判断这钱花在什么地方、花得对不对，需要具体详细的数据说明。

“在预算只编制到款的情况下，人大不可能在预算审批过程中，将各种不合理的支出，例如‘三公’消费、政绩工程，从中识别出来并剔除出去，也不可能在预算执行和监督过程中追究行政机关的支出责任。”吴君亮说。

因此，学界呼吁，预算编制应尽可能细，同时也应该有经济分类编制。

但王朝才认为预算公开不宜在修订时规定过细，他认为现在的公开并不彻底，也不是所有的部门和所有的账本都公开，政府运行还有不规范的地方。

“如果做不到，规定了也没有用，法律必须面对现实，不能冒进。”王朝才表示。

财政专户的是是非非

在对预算法草案所提的建议中，比较不留情面的一条，就是建议取消财政专户。

财税专家马靖昊就建言，在法律层面，严禁开设财政专户。

他告诉记者，财政专户的巨额资金进入商业银行容易对资金市场价格形成机制造成冲击，扰乱金融秩序，而且从实践中来看，也存在难以监控的贪腐问题。

两年前落马的江苏省财政厅原副厅长张美芳即是一例。当时张美芳涉嫌巨额受贿被调查，据传金额高达5000万元，其主要问题就出在收受银行吸储回扣上。

财政收入中有很大部分非税收入是在财政部门开设的财政专户中，财政专户又开在商业银行，而在哪家银行开户，一般由地方财政部门自行决定。当年张美芳主管的江苏省财政厅综合处，负责非税收入征缴，由于存款数额巨大，成为各家银行垂涎的肥肉。

而就在去年，北京市昌平区财政局国库科财政专户会计杨立强，就因为贪污挪用农村养老保险等财政专项资金5000多万元，一审被判处死刑。

考虑到建议的可接受程度，马靖昊在给全国人大的建议中，分三个层次：最好是取消财政专户；次之是不要开户在商业银行；最次是特别需要在商业银行开户的要严格限定条件和范围，同时，财政专户资金收支信息应与国库单一账户实现实时信息共享。

与此相关，此次修法争论得比较激烈的另一个问题，是国库监督权的变动。

草案这次删除了现行预算法中“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定，外界对此解读为，央行已不再对国库资金使用过程具有监督权，国库“经理制”变成了国库“代理制”。

这一删而将财政部由单一的会计变成国家的会计加出纳的言外之意，引起了学者的强烈批评。这一条款也一度被用作批评草案是对现行法的倒退的经典援引。

朱为群解释说，最合理的制度设计，应该是国库支配权、决定权在人大，财政是管记账的，而国库是出纳，虽然财政部门与国库局都是行政机关，但毕竟是两个不同的部门，可相互牵制。央行国库局局长说堵住了大量违法违规行为，也说明了它(国库)是政府内部的防火墙，还是非常必要的。

在刚刚过去的7月底，央行国库局局长刘贵生接受媒体专访时称国库监督被弱化的现象需高度重视，他公开建议正在修订的预算法应明确央行国库监督的法律地位及基本职责，同时要清理整顿财政专户，优化非税收入收缴方式。

王朝才在点评草案时也说，草案有所进步，但还不到位，例如对于国库是经理制还是代理制，草案就没有明确。

但他并不反对国库代理制。他说，目前从全世界范围来看，基本都实行代理制，现在呼吁恢复规定为经理制的意见，都是站在央行的角度思考问题。而实际上，对国库资金的使用，监督靠的是审计、人大，并不需要央行。而且，财政资金拨付过程中，还要走央行的审批程序，也是不效率的。

人大监督权需落实

预算由谁说了算？

答案很简单，国家权力机关，人大。

事实上呢？

掌握着预算编制权力的是政府，审批权在人大，但按现行法律规定，审批的结果，除了批准，似乎也没有第二种选择。

草案对这样的现状也似乎无意于去改变，无论是现行预算法还是修订案，都没有对“人大如果不批准预算”该怎么办作出规定。

“这是严重的制度缺漏。”天津财经大学教授李炜光指出，往深了说，就是国家行政权力过大，立法机构人大权力过小，过虚，无法形成抗衡，这也是预算法修订一再被推迟的原因。

在草案中，一些本应由人大行使的权力，被授权给了国务院，这也受到学者们的批评，认为是立法机关权力对行政机关的过分让渡。

受到最多指责的是，草案规定的四个账本，公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算，后三个账本的收支范围，都按照国务院的规定来执行。

这条授权规定受到了猛烈的抨击，批评者认为将该三项的收支范围决定权完全交给国务院，意味着政府既是预算收支的运动员，又是预算收支的裁判员，会给预算监管造成很大的问题，使预算法流于形式。

学者认为，立法权力的过度让与还表现在像财政管理体制这样的基本财政制度，也授权给了国务院，而这本该由法律来确立；还有专项财政转移支付，也是由国务院确定之后报人大备案即可，人大在这些外界看来都极其重要的权限上都放手了，只要求向其备案，不必审批。

中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏接受法治周末记者采访时说，他认为预算法可在发挥人大作用方面下点功夫，加强人大对财政预算的监督，实际上可解决让更多人参与预算决策、最大限度地避免少数人左右财政预算的问题。

30多万条意见，指向集中、言辞恳切，也不乏争议，只是，即将通过的预算法修订案，到底能在多大程度上实现这些良好的愿望，只看月末了。

-预算法修订：学界拍的那些“砖”-

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