-《北京法治发展报告》发布：立法注重“接地气”-

11月1日发布的《北京法治发展报告(2011)》表明

北京立法注重“接地气”

北京2011年的法治发展情况如何？立法工作如何“接地气”？

11月1日，《北京法治发展报告(2011)》 (下称《报告》)首发式暨首都法治建设研讨会在京举行，来自北京市社科院、市委政法委、市检察院、法院、信访等部门的有关负责人、专家学者与会。2011年北京市人大主导的立法创新工作，引起与会者热议。

立项论证：直指人才市场“黑中介”

立项论证会关注了立法的必要性、可行性、立法思路及主要内容。

“立项论证会工作，有助于把好人大立法选项关，提高立法决策的科学性和民主性。”北京市人大常委会法制办法规一处处长熊菁华说。

《报告》显示，2011年，北京市人大常委会共对11项立项论证报告进行了审议，经过审查，有4项被列入2012年人大常委会立法计划；有4项被“要求调研起草，适时列入常委会立法计划”；有2项“仅同意立项”，有1项被列为起草项目。

关于人才市场“黑中介”的法规立项论证就是其中之一。《报告》表明，2010年，到北京市人力资源服务网站登记求职的人有2900万人次，到招聘会求职的有363万人次，达成意向的103万人次。这一庞大的求职大军，依赖的是北京市从事人力资源服务的1046家企业和1.13万名从业人员。如此庞大的人力资源市场不可避免地出现了很多不规范的现象，比如“黑中介”蔓延问题，有的中介以介绍职业为名，以培训、押金等各种名义向求职者非法收取各种费用，有的机构发布虚假广告诱骗求职者，以非法收取中介费，部分人才中介机构随意泄露个人信息，“猎头”、人力资源管理服务咨询等新兴业态，缺乏法律规范等。

2011年4月，北京市政府向该市人大常委会提交了“北京市人力资源市场条例”立项报告。同年5月，该市人大常委会组织召开了由北京市政府各有关部门负责人、部分人大代表、专家学者以及人力资源服务机构代表参加的立项论证会。

此次立项论证会关注了立法的必要性、可行性、立法思路及主要内容。其立法思路为：以合理、有效地配置人力资源为宗旨，完善以市场需求为导向的人力资源市场体系，建立统一规范、灵活有序的人力资源市场。

立项论证过程中，有的代表和专家指出，现在一些中介机构从事职业中介服务的同时，还从事劳务派遣，有的干脆“挂羊头卖狗肉”，以中介为名从事非法劳务派遣。一些工人在不明真相的情况下变成了这些中介机构的“派遣工”。鉴于劳务派遣服务问题的复杂性，是否应当通过该项立法予以界定、严格区分、有效规范，需要进一步研究。

目前，该项目已经过北京市人大常委会主任会议审议通过，眼下处于调研起草阶段。据熊菁华介绍，北京市人大的立项论证工作是从2008年开始开展的，5年中，有关工作机构对37件次的法规项目进行了论证，有6项是处于“暂时没有被通过”的状态。

法规预案：立法调研做在前头

法规预案研究有助于吸收更多研究机构的专家学者参与立法，并提供相对中立、客观的研究成果，有助于推进立法的科学化。

“开展法规预案研究工作，是北京市人大2011年一项重要的立法创新。”熊菁华表示，这一创新的目的是，积极稳妥地处理在首都科学发展过程当中遇到的比较复杂、突出的矛盾和一些重大、敏感问题，在不引起争论、不造成负面影响的前提下，慎重而有效地开展前期的论证，为立法的决策提供依据。

2011年，北京市法学会农村法治研究会便接受该市人大常委会委托，开展了“北京市农村宅基地及农民住宅条例”的法规预案研究工作。

该研究会会长佟丽华列举了农村“宅基地”的例子，他说，现在有些地方不批宅基地了，农民的孩子结婚需要房子怎么办？农民的住房需求和宅基地审批之间矛盾凸显。另外，农村房屋流转存在问题，虽然国务院明令禁止，但私下交易不断……

对这些情况，佟丽华表示，该学会所做的法规预案研究工作比较细致，最终出来的研究报告显示，我国在农村的宅基地和农民住宅问题上，仅有物权法、土地管理法等很少的法律，很多具体的制度设计没有体现，由于没有一个统一的法律依据，“一村一策”现象普遍，导致不公平、冲突现象不可避免地出现，也增加了政府管理难度。比如，北京市某镇共有21个村庄，却实施了4种拆迁政策，均以“红头文件”的形式对外发布，而且越是后制定的政策优惠条件越多。

该报告建议，结合农村实际情况，制定合理的农村宅基地有条件流转制度。以买卖为例，可设定若干限定性条件：依照土地管理法的规定，即宅基地使用权的初始取得只能是一次，出售、出租后不可再次申请；严格限制买卖双方条件，规定卖方只有提供已有其他住房时才可出卖，买方仅能购买一处宅基地及其住宅；只有房地一体时才可流转，未建房屋的宅基地不得流转等。

“不论从维护农民权益的角度，从政府依法行政的角度，还是从司法机关裁决案件、解决矛盾的角度，推进这部立法都势在必行。但是这个法立起来难度将非常大……”佟丽华认为，北京市在全国领先启动该项立法调研工作，实属不易。调研报告希望北京市先行制定地方性法规，进而推动全国性立法工作——修改现有物权法、土地管理法等相关法律，或者出台专门的“农村宅基地及农民住宅法”等专门法律。

“这份法规预案研究报告，为未来的条例制定提供了非常详细的资料，立法调研非常充分。很多观点比较有价值，点出了主要矛盾，也便于推动立法时进一步考虑。”中国社会科学院法学所研究员莫纪宏肯定了这份报告，认为报告关于农村宅基地、农村住宅的法规政策的发展变化、目前的现状、存在的问题描述得都比较清晰。

在佟丽华看来，法规预案研究工作有助于吸收更多研究机构的专家学者参与立法，并提供相对中立、客观的研究成果，有助于推进立法的科学化。

据悉，除此之外，北京市人大常委会还委托相关学术机构开展了“北京市控制吸烟条例”以及“北京市基本住房保障条例”的法规预案研究工作。

立法后评估：让学前教育条例纳入修改计划

立法后评估要通过实践来看立法效果，要看在相关的领域，从业者有没有把它作为一个行为准则。

“开展立法后评估，是北京市人大常委会开展的一项重要工作。此项工作从2008年开始启动，近几年，北京市人大常委会先后对北京市养犬管理规定、历史文化名城保护条例、实施动物防疫法等进行了立法后评估。”熊菁华特别提到，对《北京市学前教育条例》进行立法后评估后，该市人大已计划修订该条例。

据首都师范大学政法学院法律系主任李昕介绍，2011年，首都师范大学政法学院受北京市人大常委会委托，对《北京市学前教育条例》进行了立法后评估，结果发现，学前教育资源供给总量不足，实施11年的条例已不能适应北京学前教育环境的变化，亟待修改。

“评估还发现，条例在一些权利配置方面存在不科学的地方。”李昕表示，条例所定位的教育主管部门负责“整体进行学前教育问题的协调”，但评估发现该部门很难承担起全部协调责任，且条例中很多权利性条款缺乏法律责任的规定。在条例实施效果方面，发现幼儿教育发展的均衡性不足，教育平等权有待进一步落实，财政投入仍需加强。为此，课题组对条例修改提出了多条建议。

莫纪宏表示，立法后评估是一项很重要的工作，要通过实践来看立法效果，要看在相关的领域，从业者有没有把它作为一个行为准则，也就是说看法规是否真正实施过。

据悉，《北京法治发展报告》已连续发布两年，今年的报告采用“总报告十分报告十专题报告”的体例，由北京市社会科学院法治研究中心、法学研究所撰写。中国人民大学法学院教授朱力宇认为，该报告资料详实，前瞻性强，具有重大学术价值。

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