-突破立法空白湖南省拟推我国首部行政程序规定-

首部行政程序规定冲击现行行政理念

“自己给自己定规矩、给行政权力定规矩”，湖南省政府成了第一个吃螃蟹的省级政府。将于今年上半年推出的《湖南省行政程序规定》，突破了我国行政程序立法的空白，被称为行政机关“作茧自缚”式的革命。

该规定的草案起草工作历时近一年，共十章169条，以“公民享有更多的程序权利，政府承担更多的权利义务”为立法思路。无论是涉及行政决策、行政执法，还是行政听证、行政指导、监督检查等，公众均享有参与权。比如，草案规定，行政机关召开涉及公众切身利益、需要公众广泛知晓和参与的行政会议，可以公开举行，允许大家旁听。

在近日举行的专家咨询论证会上，行政法专家称，此规定直指行政管理中一些搁置已久的障碍，比如“服务理念薄弱、政务公开不够、效能差、应急机制不健全、公共参与欠缺”等一系列问题。专家评价说，“这些可能对我们现行行政观念造成极大的冲击”。

突破我国行政程序立法空白拟推首部行政程序规定直指行政管理痼疾和官员不作为乱作为

湖南省政府为何要“作茧自缚”

□新闻延伸

一部即将出台的《湖南省行政程序规定》，或将载入中国法制建设的史册。

这样的强调并不过分。在此之前，我国行政程序法长期酝酿但至今尚未启动。法学专家评论说，湖南省此举开全国先河，意味着行政程序统一立法从地方上先行突破。

阵容超强的专家咨询论证会也是一个佐证。近日，国内行政法学界12位“大腕”参与了《湖南省行政程序规定(草案)》的论证，湖南省省长周强主持会议。周强说，湖南省政府现阶段的所有会议都与抗冰救灾有关，这是惟一的例外。

将行政程序纳入规范，对行政机关而言，是限制恣意、实现自我约束的一种“作茧自缚”式的革命。对湖南官员而言，他们可能因这种自我限制而面临更多的诉讼风险。一个问题自然产生：他们为什么心甘情愿“作茧自缚”？

立足攻下行政管理痼疾顽症

2008年春节联欢晚会上有个小品名叫《开锁》，涉及的就是程序问题。小品中的主人公把证件落在上锁的箱子里，因为拿不出证件证明自己的身份，结果开锁公司和物业人员都不肯帮忙，气得他只好自己砸开箱锁拿出证件……

有网友说，这让人联想到医院见死不救是因为没人签字的案例，联想到那个跑了十几个部门花了几个月时间，却没办法证明自己仍然活着以领取自己的保险金的老太太。为避免承担责任而生硬地搬程序，与不讲程序或利用程序寻租以及程序不公开、程序繁琐，同样都是对程序的践踏。

最高人民法院副院长江必新说，现在，依法行政中消极控权弊端很多，规则制定很难统一，必须要靠程序控制。在社会管理、社会治理上，我们经验还不多，要更加重视行政程序制度规则，否则将付出很大的成本。

湖南省政府法制办经过认真梳理，罗列了当前涉及行政程序的若干问题。记者发现，这些问题十分尖锐，大多是长期困扰我国各级政府依法行政的难点：

上下级机关权力执法如何分工？部门职权争议如何调解？不同区域同一级别行政机关如何划分执法管辖？

政府立法如何避免随意性？应当怎样征求意见？如何用严格的程序保证立法草案通过的民主性？现在的红头文件很多，多到连发文单位自己都记不清了，如何规范这部分文件的制定程序？等等。

“如何规范政府行为，推动政府管理创新，解决当前一些政府管理中存在的突出问题，一直是我们在考虑的。”周强说。

湖南省政府法制办主任贺安杰告诉记者，从2007年4月起，他的主要精力都放在制定这一规定上，他们不图做花样文章，不搞假比划，只求实实在在地能通过程序规定，减少官员不作为、乱作为行为，推动政府管理创新。

会议涉及群众利益可公开举行

通观这一规定，专家们认为创新性亮点很多。

就级别管辖，草案规定，上下级行政职责分工不明确的，上级机关应当按照发挥行政效能、财权与事权相匹配、权力与义务相一致、管理重心适当下移等原则确定。下级机关能够自行决定和处理的行政事务，应当由下级机关自行决定处理。

对地域管辖，行政处罚法的规定很原则，而其他的单行法律、法规对地域管辖也没有明确的规定，执法部门实际执法过程中，从各自的利益出发，经常出现不同的理解和争议。草案明确了这些问题，以化解“有利益一哄而上，没利益推诿扯皮”的行政管理现象。

就行政公开，草案规定，公开内容包括《政府信息公开条例》规定应当主动公开的政府信息、行政会议、行政执法案卷、行政合同、行政指导等，并规定了统一的政府信息发布平台，要求重要政府信息必须在统一平台上进行公布。

就合作行政，草案制定了部门联系会议、行政协助等条款。

草案还设立了教示条款，即行政执法直接影响当事人利益的，行政机关应当先采用教育、劝诫、疏导等手段，促使当事人自觉履行法定义务、纠正错误。当事人改正的，不再承担不利后果的行政责任。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予处罚。

“规定的出台，将会逐步清除行政管理中一些搁置已久的障碍，比如服务理念薄弱、政务公开不够、效能差、应急机制不健全、缺乏多元手段解决纠纷、缺少成本效率分析评估、公共参与欠缺、合作行政不到位等一系列问题。”中国人民大学宪政与行政法治研究中心副主任莫于川教授说，“这些可能对我们现行行政观念造成极大的冲击。”

中国政法大学法学院院长薛刚凌教授评价说：“政府改革以此突破，具有时代价值。”

迎战冰冻灾害是一次检验

论证会上，周强特别强调了一个重要背景。

今年初，湖南省在迎战历史罕见的特大冰冻灾害中，各级政府科学应对，及时向公众公布有关信息，让公众广泛参与，做到了没有饿死一人、冻死一人。“这样的成绩来之不易，很值得从公共管理、应急管理甚至危机管理等方面，认真总结。”周强说。

他举例说，面对京珠高速粤北段的严重滞堵，1月28日，湖南省委、省政府果断提出衡枣分流的对策，即从衡枣高速分流京珠高速南段滞留的车辆，对所有绕行车辆不罚款、不卸载、不检查、不收费，还给每辆分流车200元，劝说司机改道，发放公开信、分流示意图，媒体不间断广播路况信息和优惠政策。结果，1月28日至2月4日，经衡枣高速分流广西的车辆达6.6万台，进入京珠北上车辆5.3万台，大大减轻了京珠高速压力，衡枣高速分流线也因此被称为京珠大救援的“生命线”，十多万人得以疏散。

“在这场分流战中，科学决策、信息公开、行政指导发挥了重要作用，需要总结上升至规定，进一步健全完善政府的应急管理机制。”周强说。

在对《湖南省行政程序规定(草案)》进行说明时，湖南省法制办有关人士透露了另一个重要背景：近年来，湖南省已制定了多个有关行政程序的单项地方立法，比如湖南省行政执法条例、行政处罚听证程序规定、行政许可听证程序规定、规范性文件备案审查办法等。因此，在湖南省制定统一的行政程序规定，可以说时机已经成熟。

全国人大常委会内务司法委员会委员、国家行政学院法学部主任应松年教授从法治政府的角度进行了分析，他认为，法治政府有两个基本条件，一是要把权限搞清楚，政府才能够根据权限来行使职责；二是要把行使职责的程序规则搞清楚。如果这两条不健全，法治政府的基本条件就还不具备。

参与草案制定工作的中国政法大学博士生导师王万华教授对此解释说：“在起草这个规定时，我们力求将法治政府的要求具体化，和政府体制创新联系起来。起草时，我们坚持以公民权利为本位，让公民享有更多的程序权利，政府承担更多的权利义务，达到规范行政权力的目的。”

省长周强“既高兴也冒汗”

专家对湖南拟出台的行政程序规定给予了高度评价，认为这是加速政府法治进程、推动行政管理体制的改革和创新，是推动国家行政程序立法建设的明智之举，必将在中国法制史上留下浓墨重彩的一笔。

肯定的同时，也不乏尖锐的论证。中国政法大学党委书记石亚军开玩笑地说：“周省长是既高兴也冒汗。”

“现在制定这样的综合法是有一定风险的，即是否对整个行政管理有充分把握，写成文本后能否适应不断发展的行政实践。”清华大学公共管理学院政府研究所所长于安教授说，“这部规章，在宏观方面要把握好价值观，在微观方面要把握好与上位法的关系。比如，要处理在没有规定的情况下如何正确行政，公众参与是谁参与等问题，要保证这部规章的具体条文与法律法规一致。”

石亚军教授认为，湖南这个规定总体上比较成熟，但也有值得修改完善的空间。他建议，要通过这个立法，让企业和老百姓感觉到：这个法对过去存在的问题有明显制约；还应注意前瞻性，应包括中央提出的服务型政府的架构、机制、理念和做法；要打造无缝隙流程，提高政府行政效率；要把法言法语写得通俗易懂。

“制定规章要注意合法性、针对性和责效性。合法性不言而喻，针对性就是不求面面俱到，但要针对主要问题加以解决，比如，行政合同的主要问题是单方面解除合同的问题，规范性文件的问题主要是越权，简易程序的主要问题是马马虎虎，立法要针对主要问题加以解决。责效性就是要能够实施，要利用好程序的杀手锏———无效，无效之后，才是处分、赔偿等手段。”江必新说。

国务院法制办公室政府法制协调司司长青锋建议，在规章出台之前，一定要请专人负责合法性审查，并清理以往的规章与规范性文件。

全国人大常委会法工委立法规划室副主任许安标说，湖南制定该规定，呼应了国家加强行政程序法制建设的要求。就行政程序法而言，目前国家立法还有一个较长的过程。我国对立法难度较大的项目，有一个重要经验：先地方后中央，由地方为全国立法积累经验。因此，湖南省的先试先行，必将为其他省市和全国的行政程序法立法提供经验。

“湖南行政程序规定要根据各方意见作进一步修改，即使颁布后也有一个不断完善的过程。”湖南省省长周强说。

编后

目前，我国立法对行政行为的程序规范还不健全，还有许多行政行为仍然处于“无序可依”的状态。湖南在全国率先为行政程序立法，无疑值得推崇。

制定行政程序法的意义不仅在于防止腐败和官僚主义，为市场经济提供公正、秩序和效率，而且更重要的还在于控制公权力滥用，保护公众利益。

程序约束是建设法治政府和高效政府的一个新的理念，也是必由之路。我们期待湖南省的行政程序规定在推行中能取得好的效果，更期待涵盖所有行政管理领域的全国统一的行政程序法早日颁布。

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