-上海拟立法宽松改革环境 “责任豁免”激励改革-

一个重要任务，就是要处理好改革创新与现有法律、法规、规章、国家政策之间的关系

4月17日，上海市人大常委会将审议《关于促进改革创新的决定（草案）》（以下简称《决定（草案）》）。当地政府官员表示，非改革创新无以前进，期望通过行政、法律等多种手段，激发起锐气和冲劲。

为解决改革创新者的后顾之忧，《决定（草案）》明确表态依法保障改革创新，宽容失败。外界将之视作激励改革的催化剂。

此前，深圳市曾于2006年出台全国首部改革创新法规《深圳经济特区改革创新促进条例》，被认为是鼓励改革的开创性举措，并在法律范围内为改革拓展了新的空间。

不过，改革创新与遵行法律之间如何界定，宽容试错与改革成本之间如何平衡，政策的稳定性如何持续——上海的改革法制化道路，势必和深圳特区的探索一样，将作为样本被多方关注并考量。

“责任豁免”激励改革

《决定（草案）》中有一关键条款：对依照本决定规定程序决策、实施改革创新，而未能实现预期目标，且未牟取私利的，在政府绩效考核中对有关部门和个人不作负面评价，不予追究行政责任及其他法律责任。

“这是考虑到改革创新者没有功劳也有苦劳，不能因为没有成功而影响工作评价。”4月8日，上海市政府法制办主任刘华在向市人大常委会进行解读时说，较之其他省市同类法规，不作负面评价体现了最大程度的宽容。

外界评价，现阶段已经进入改革深水区，改革的困难加大、风险加大，成功率降低的概率也在加大。《决定（草案）》的出台，有助于激发改革的动力。

本刊记者采访了解，以法规性文件形式促进上海市改革创新，主要基于两方面考虑。一是将当地改革创新的好经验好做法予以制度化、法规化。改革创新不可避免会遇到国家法律法规限制的问题，直接“破法”创新有违法治精神。

当地官员介绍，近年来上海在国际金融中心建设、国际航运中心建设、营改增等方面开展改革创新取得重大突破，在实践中探索了一条行之有效先行先试的路径。这一路径既顺应了上海经济社会发展求新求变的需求，又尊重了国家法律和中央政府的权威。如果通过法规性文件明确这一路径，将更有力地推动上海今后改革创新工作。

二是针对改革创新工作中存在思想顾虑、制度障碍、机制缺陷和利益藩篱等突出问题，通过明确激励保障措施、责任豁免，建立工作机制，激发全社会改革创新的积极性和创造力。

《决定（草案）》中明确鼓励全社会改革创新。就其重点而言，聚焦了社会主义市场经济重点领域和关键环节、社会建设和城市管理中的突出问题、政府自身建设等多个方面。

参与《决定（草案）》起草的工作人员告诉本刊记者，《决定（草案）》既借鉴深圳经验，又立足上海解决本市实际问题。定位在“促进”，内容上虚实结合，对“改革创新”作一体化表述。

《决定（草案）》中还包括，上海市人民政府设立改革创新奖等，各级人民政府和及其部门应当将改革创新工作以及相关配合保障工作纳入绩效考核内容，并作为部门考核、个人职务晋升和奖励的依据之一。

界定法治框架

综合以往实践经验，地方的改革创新，难免遇到固有制度法规的障碍。

刘华说，很少有人愿意冒着风险进行改革创新，“多数情况研究研究就作罢了，对内容滞后、规定不合理的法律法规规章制度以及文件，不知道如何突破。”

但在法律体系日益完善的背景下，改革创新与遵行法律之间如何界定，并非易事。有分析人士指出，改革进入新的攻坚阶段，最迫切需要加强对公民权利的保障和对公权力的监督制约，这些都需要法治权威作为基础。

参与《决定（草案）》起草的工作人员告诉本刊记者，改革创新和遵行法律是一对既相对又相容的矛盾，也是实践中遇到的难题。既要强调解放思想改革创新，又要强调坚持法治原则和途径。

上述人员表示，根据上海改革创新工作实际，可以分为不存在法律制度障碍和存在法律制度障碍两种情况。对前者，明确规定只要法律法规规章、国家政策不禁止不限制，应当鼓励大胆改革创新。

国家行政学院教授汪玉凯认为，在不违反法规的情况下向社会和市场放权，同时进行流程简化，是政府治理创新的方向。而政府治理的创新将带动社会创新，最终带动经济层面的创新。

对后者，明确了三条法治途径：第一，申请国家授权试点；第二，发挥浦东新区综合配套改革的政策平台作用；第三，上海市提供法治保障、授权试点。

“这份决定所传递出的鼓励改革的精神值得肯定，决定中许多涉及的问题，其实不止上海一个地方存在，所以决定里的一些原则、方法，对各地都有一定借鉴作用。”中共中央党校教授刘春说。

4月10日，上海市人大常委会举行第六次主任会议，听取《决定（草案）》的说明和审议意见报告。会议认为，改革创新需要法治保障，也需要在法治的框架下开展，“《决定（草案）》所肩负的一个重要任务，就是要处理好改革创新与现有法律、法规、规章、国家政策之间的关系”。

“试错”也要保障群众利益

对于改革中可能出现的“试错”后果，分析人士认为，对改革推动者合理免责，和对改革承担者合理补偿，是一个天平两端的砝码。

上海当地有官员表示，改革“试错”机制的缺乏，催生了不少干部“不求有功，但求无过”的做太平官心态，成为改革路上的绊脚石。

国家行政学院教授竹立家认为，推进改革，不可能事事都有百分之一百的把握，如果能够在体制机制上对于改革“试错”的后果予以适当包容，对改革的激励效应显著。

不过，相应的调整和纠错机制必不可少。竹立家说，对于改革“试错”的后果予以包容，并不是要人们一味冒进。这种鼓励创新、宽容失败的精神，并不意味着某些官员借改革之机，拍胸脯拍脑袋地决策就能借此大行其道。

刘春认为，对于那些“试错”的改革，在一定程度上要宽容失败，但“试错”成本不应由民众来承担。这涉及到在改革过程中妥善处理群众利益的问题。合理免责与合理补偿，二者应统筹考虑，不能失之偏颇。

中共中央党校教授韩保江表示，允许改革“试错”，就应当完善改革方案与程序，立项前应经过严格的科学论证，明确各环节的责任。与此同时，要准确界定和评价是“改革失败”还是个人冒进，防止改革失败后，遮掩钱权交易等腐败，逃避责任追究和法律惩罚。

韩保江认为，鼓励改革，既要允许改革“试错”，对那些一心想干事的干部免予负面评价，也要对“试错”的成本给予合理补偿。一项公共政策无疑会影响许多人的生活，一旦“试错”，群众利益难免受到波及。实践过程中，绝不能让广大群众独自承担“试错”的成本，必须探索一套行之有效的补偿机制。

此外，竹立家表示，在合理的范围内宽容改革失败，也必须注意政策的连贯性，不能毫无章法的轻率决策，乱试一通。看着这条路行不通，就另起炉灶重新铺个新摊子，到最后结果是一事无成。

他建议，要解决这个问题，还是需要加强改革的顶层设计。看准一个目标，就在科学论证的基础上，下决心去推动，哪怕中途遇到一些小的挫折，也不能灰心丧气。而对于那些在实践中经过多次尝试，已被证明有欠妥当的措施，也要及时进行纠错，不能反复折腾。

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