-加强对行政权力的监督和制约-——专家眼中的行政诉讼法修改

在颁布20多年后，被称为“民告官”法律的行政诉讼法开始首次大修。法律总则中，从现行法律“维护和监督行政机关依法行使行政职权”到修正案草案“监督行政机关依法行使职权”，行政诉讼法修正案草案在监督和制约行政权力、保障当事人诉权方面做出了重要修改。24日，围绕相关问题记者采访了全国人大常委会法工委有关负责人及法学专家。

“行政首长应诉”为何不写入草案？

针对行政诉讼“告官不见官”的现象，近年来一些地方陆续出台文件，加强了行政首长出庭应诉的规定。

如湖北荆门规定20人以上集团诉讼等7类行政诉讼案件行政首长必须出庭应诉；河南郑州市人大常委会通过决议，要求行政诉讼案件第一次开庭作为被告的相关行政首长要出庭。温州、南通等地早年也都对此作出过具体规定和要求。

在这次行政诉讼法修正案草案中，并没有吸收“行政首长应诉”制，对此全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰解释，草案明确要求行政机关依法应诉，具体的应诉方式可以是行政机关首长应诉，也可以请代理人应诉。代理制度是一般推行的制度，其他国家也没有要求行政首长都必须应诉，因此根据一般规则作了规定。

“现在往往把行政首长出不出庭和行政机关是不是应诉混淆，实际上律师或者是代理人出庭都叫应诉。”国家行政学院教授胡建淼不赞同把“行政首长出庭”写入草案。

“一旦入法就成了诉讼中的一种法定义务，行政首长就必须出庭，如果不出庭就要传唤。但有的行政机关一年有很多案件，件件由行政首长出庭应诉并不现实，所以不宜写进去。”他说。

北京大学教授姜明安认为，行政首长不可能每个案件都出庭，但是对于重大案件，至少应该一年出一次或者两次庭，这对行政首长也是很好的法制教育，也有利于矛盾的解决。

“红头文件”违法可否单独被诉？

实践中，有些具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，是地方政府及其部门制定的规范性文件中越权错位等规定造成的。

为从根本上减少违法具体行政行为，修正案草案增加规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件不合法，在对具体行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。

规章以外的规范性文件也就是俗称的“红头文件”，对其可附带审查是这次修改的一大亮点，专家予以普遍肯定，并做了进一步解读。首先，为什么只有“规章以外”的“红头文件”才能附带审查，规章和行政法规是否可以附带审查？

中国政法大学教授应松年介绍，对行政法规、地方性法规和规章，我国是另有一套审查办法和审查机制的，这个机制已经在立法法中建立了，国务院发布的行政法规程序条例中也有规定，不需要到法院提起审查。

其次，如果认为“红头文件”违法是否可以单独向法院起诉？对此，专家持有不同观点。

姜明安认为，在行政诉讼中，百姓的合法权益只有受到实际侵犯才能提起诉讼，这就需要有具体行政行为的实施。如果实际权益并没有受到侵犯，只是认为“红头文件”违法了，可以去人大、监察部门等监督渠道反映，不能把所有的监督都纳入到法院中来。

胡建淼则赞同“红头文件”可单独被诉。“作为一个学者，我是赞同的，而且我希望某一天可以做到这一点。”胡建淼认为，按照现在的条件可以逐步过渡到单独起诉“红头文件”。

“政府不执行判决可拘留官员”是否可行？

针对执行难，修正案草案增加规定，拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。将行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的情况予以公告。

专家认为这一规定是这次修改的又一亮点，进一步加大了执行的力度。对“拘留”措施能否得到切实执行有的专家持有怀疑态度。

“拘留是不可行的，草案的规定只是举起鞭子吓唬行政机关负责人，促使其执行法院判决。”姜明安说。

胡建淼认为，“公告”和“拘留”是两个非常重要的措施。在当前网络社会环境下，如果行政机关拒不执行法院判决，法院可以公告，行政机关就会遭到老百姓指责，行政首长也难以当下去。但是，拘留措施则不是轻易可以进行下去的。

“草案规定的‘拘留’实际上是一种司法拘留，是排除妨碍诉讼的一种行为，也是诉讼的最后一个环节。现在这个规定还在探讨过程中，实践中也没有这方面的实例，在行政判决执行方面究竟怎么做，还需要时间去摸索。”中国政法大学教授薛刚凌强调。

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