建设部关于印发《建设法律体系规划方案》的通知

（1990年11月22日）

现将我部制定的《建设法律体系规划方案》（已征得国务院法制局原则同意）印发给你们，请各级建设行政主管部门结合本地实际情况，参照《建设法律体系规划方案》，制订或完善本地区的建设法规体系方案。
建设事业在我国社会主义现代化建设中占有重要地位，需要有完善的法律、行政法规和部门规章来规范和调整建设事业中的各种社会活动。实施《建设法律体系规划方案》是一项巨大的法律建设系统工程，应本着“立足当前、突出重点、远近结合、急用先立”的原则，有计划地组织实施，力争用十年左右的时间，完成《建设法律体系规划方案》中法律、行政法规和部门规章的制定工作。
各地在编制本地建设法规体系方案时，对《建设法律体系规划方案》有什么意见或建议，请及时告知我部法规司，以便不断充实、调整和完善。
为了推动建设立法工作的开展，各级建设行政主管部门应当在人力、财力、物力上予以支持，切实帮助解决立法工作中的实际问题。
附件：建设法律体系规划方案

建设法律体系规划方案

建设部是国务院领导下综合管理建设事业的职能部门。研究制订工程建设、城市建设、村镇建设、建筑业、房地产业、市政公用事业（以下简称“三建三业”）的法律、行政法规和部门规章，是其重要职责之一。为了有计划、有步骤地开展建设立法工作，使建设立法更具有科学性、系统性，减少盲目性，一九八九年初部务会议决定把研究和编制《建设法律体系规划方案》作为部的重点工作之一，成立了以一位副部长为组长、各业务司负责同志参加的编制领导小组。同时，从部政策研究中心等单位抽调人员组成专门工作班子，具体承担《建设法律体系规划方案》的编制工作。两年来，在国务院法制局的指导和各地建委（建设厅）的支持下，编制领导小组和工作班子进行了大量的调查研究工作，收集了国内外的有关资料，并组团到日本进行了专题考察。在借鉴国内外建设立法经验的基础上，于一九八九年十月形成了《建设法律体系规划方案》初稿。后又广泛印发各地和有关部门征求意见，并召开了法律专家、建设专家和实际工作者参加的论证会，经过反复论证，数易其稿，完成了《建设法律体系规划方案》的编制工作，并于一九九一年十月经建设部常务会议审议通过。

一、研究《建设法律体系规划方案》的必要性
新中国成立以后，社会主义的建设立法工作开始起步。四十多年来，特别是党的十一届三中全会以来，在中央提出的“发展社会主义民主，健全社会主义法制”的方针和邓小平同志提出的“搞四个现代化一定要两手抓，即一手抓建设、一手抓法制”的战略思想指导下，我国的建设立法得到了较大发展。据初步清理，1949至1990年现行有效的建设法律、行政法规和部门规章（含法规性文件下同）共有401项。其中，法律1项，行政法规31项，部门规章369项。此外，各地还制定了大量的地方性法规和规章。这些法律、行政法规和部门规章，对于保障我国建设事业的健康发展，发挥了重要的作用。
但是，由于多方面的原因，建设立法工作还远远不能适应改革开放和社会主义现代化建设的需要。从总体上看，建设立法工作依然处于“少、慢、差”的状态。所谓“少”，就是说建设领域缺少法规，许多方面迄今仍无法可依，特别是缺少高层次的法律和行政法规。所谓“慢”，就是说建设立法工作进展缓慢，立法速度滞后于实际工作的需要，尤其是过去的建设立法偏重于实体法，而忽略了程序法的制定，致使存在执法程序不健全、手续不严格等问题。所谓“差”，就是说建设立法工作缺乏科学性、系统性，立法质量不高。不仅现行的法律、行政法律和部门规章之间存在着不配套、条文的可操作性差等问题，而且大量的是法规性文件，法律效力差。
建设事业在我国现代化进程中具有极其重要的地位和作用。它的发展不仅直接为国民经济各部门提供坚实的物质技术基础，而且还为城乡人民创造良好的工作环境和生活环境。因此，建设事业具有很强的社会性、综合性。这个鲜明的特性，决定了必须有为数可观和健全的法律、行政法规、部门规章来规范和调整建设领域的各种社会活动。
为了加快建设立法步伐，提高建设立法质量，亟需我部在清理、分析现有的法律、行政法规和部门规章的基础上，对今后需要制定发布的法律、行政法规和部门规章进行全面规划、合理安排，包括对其立法目的、调整对象和内容的界定，以形成完整的、系统的、协调的建设法律体系。因此，研究和编制《建设法律体系规划方案》不仅十分必要，而且是当务之急。有了这个《规划方案》，就可以使建设立法工作走上科学化、系统化的轨道，分别轻重缓急，有计划、有步骤地开展立法工作，避免“头痛医头，脚痛医脚”的盲目性和不必要的返工，加快立法速度；还可以减少法律规范之间的不协调、交叉重复甚至相互矛盾的弊病，提高立法质量。

二、编制《建设法律体系规划方案》的指导思想和基本原则
法律、行政法规和部门规章是反映统治阶级意志、由依法拥有立法权的权力机关、行政机关按照法定程序制定，调整相应的社会关系，以国家强制力保证其施行的行为规则。因此，研究和编制《建设法律体系规划方案》，必须坚持四项基本原则，通过立法，确保建设事业沿着社会主义方向健康发展，使建筑业、房地产业、市政公用事业成为支撑国民经济持续发展和改善城乡人民工作环境、生活环境的强大支柱，使工程建设，城市建设、村镇建设与国民经济协调稳定发展，最大限度地满足人民日益增长的物质和文化生活需要。
研究和编制《建设法律体系规划方案》，是要把已经制定和需要制定的法律、行政法规和部门规章衔接起来，形成一个相互联系、相互补充、相互协调的完整统一的体系，用以指导和推动建设领域的立法工作。因此，必须依据宪法和相关法律，结合建设事业的实际，坚持法制统一、协调配套、实用有效、科学借鉴的原则：
（一）法制统一的原则
建设法律体系是国家法律体系的重要组成部分。同时，建设法律体系又相对自成体系，具有相对独立性。这就要求建设法律体系必须服从国家体系的总要求，建设方面的法律必须与宪法和相关的法律保持一致，行政法规、部门规章和地方性法规、规章不得与宪法、法律以及上一层次的法规相抵触。
（二）协调配套的原则
建设事业是一个大的系统工程，“三建三业”既互相联系，又各有特点。同时，它又是整个社会系统工程的一个子系统，与相关的行业、领域关联密切，调整范围相当广泛、复杂。因此，应当科学规划建设法律体系的框架结构和立法项目，使之完整、协调、配套。
《建设法律体系规划方案》所列的法律、行政法规和部门规章，应能覆盖建设事业的各个行业、各个领域以及建设行政管理的全过程，使建设活动的各个方面都有法可依、有章可循，使建设行政管理的每一个环节都纳入法制轨道。在建设法律体系内部，纵向不同层次的法规之间，应当相互衔接，不能抵触；横向同层次的法规之间，应当协调配套，不能互相矛盾、重复或者留有“空白”。此外，建设法律体系作为国家法律体系的一个子系统，还应当考虑与其他法律体系的相互衔接。
（三）实用有效的原则
一切从实际出发，这是历史唯物主义的一个基本原理，也是编制《建设法律体系规划方案》的一项重要原则。世界上许多国家一般都是先由议会制定法律，然后再据以制定法规和规章。我国则不尽相同。从这一实际情况出发，《建设法律体系规划方案》的设计和实施，在某些立法项目上可以先制定部门规章或者行政法规，待条件成熟后再上升为高一层次的行政法规或法律。此外，建设立法还要从我国目前正处于社会主义初级阶段的国情出发，从建设行政管理的实际需要出发，根据建设事业和社会主义法制建设的发展规律，既考虑到每个建设立法项目的必要性，又要考虑到立法后实施的可行性，做到制定一个法规，就成功一个法规。
（四）科学借鉴的原则
编制《建设法律体系规划方案》，既要总结国内建设立法的经验与教训，广泛学习各地和其他部门的先进经验，还应科学借鉴国外的成功做法。随着对外开放政策的进一步实行，我国与国外的交往和合作日益增多。科学地、合理地借鉴国外对我有用的立法经验，包括法律体系、立法项目、立法技术等，是十分必要和有益的。这既可以避免走弯路，又可以使我国在国际交往中有较多的共同规范，有利于推动我国的建设事业走向世界。

三、建设法律体系的基本框架
对于建设法律体系的框架结构，曾经设想过两种方案。方案一：设立“中华人民共和国建设法”，以其作为建设事业的基本法，综合覆盖我部主管的全部业务，依次再用专项法律、行政法规、部门规章作补充，即宝塔型结构方案。方案二：不设“中华人民共和国建设法”，而以若干并列的专项法律共同组成体系框架的顶层，依序再配置相应的行政法规和部门规章，形成若干相应联系又相对独立的小体系，即梯型结构方案。后经过反复研究论证，我们采用了方案二。其理由是：第一，工程建设、城市建设、村镇建设、建筑业、房地产业和市政公用事业，虽然有着较密切的联系，但又有着本质区别，法律调整范围亦有许多不同。第二，正在起草的各专项法律与相应的行政法规、部门规章相配套，完全可以解决各自的法律问题。如果将它们捏合成一个法，势必既庞杂又原则空洞，在实践中缺乏可操作性。第三，建设部既是综合职能部门，又是多行业的行业管理部门，建设法律体系可以搞若干个基本法。国外一些国家的建设法律体系也是如此。
建设法律体系的基本框架，由纵向结构和横向结构所组成。从建设法律体系的纵向结构看，按照现行的立法权限可分为五个层次，即法律、行政法规、部门规章和地方性法规、规章：
法律是指由全国人大及其常务委员会审议发布的属于我部主管业务范围的各项法律。它是建设法律体系的核心。
行政法规是指国务院依法制定并颁布的属于我部主管业务范围内的各项法规。它在建设法律体系中居“中坚”地位。
部门规章是指我部根据国务院规定的职责范围，依法制定并颁布的各项规章，或由我部与国务院有关部门联合制定并发布的规章。
地方性法规是指在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，由省、自治区、直辖市人大及其常委会制定并发布的建设方面的法规，包括省会（自治区首府）城市和经国务院批准的较大的市人大及其常委会制定的，报经省、自治区人大或其常委会批准的各种法规。地方性法规在其行政区域内有法律效力。
地方规章是指省、自治区、直辖市以及省会（自治区首府）城市和经国务院批准的较大的市的人民政府，根据法律和国务院的行政法规，制定并颁布的建设方面的规章。
从建设法律体系的横向结构看，包括建设方面的法律、行政法规、部门规章和与建设活动关系密切的相关法律、行政法规、部门规章两个方面。与建设活动关系密切的相关的法律、行政法规和部门规章，虽然不是建设部起草或制定的，但因其所包含的内容或某些规定，起着调整一部分建设活动的作用，所以在研究建设法律体系横向结构时，适当地安排了相关法律、行政法规和部门规章的地位，以使建设法律体系的结构更为完整。
建设法规体系的内容详见附表。鉴于地方性法规和规章由地方自行制定，其名称和内容不可能一致，故只在建设法律体系中明确了所处地位，而未列具体项目名称，各地应结合本地实际需要去制定。

四、设置法律项目的立法目的和调整范围
根据反复研究论证，在建设法律体系中设置8项法律，即城市规划法、工程设计法、建筑业法、市政公用事业法、城市房地产法、住宅法、村镇建设法、风景名胜区法。其中，城市规划法已经发布施行，村镇建设法先制定行政法规，待条件成熟后再上升为法律。除城市规划法外，其他7项法律的立法目的和调整范围如下：
（一）工程设计法
1．立法目的。全国七届人大三次会议代表提出制定《工程设计法》的提案，其目的是为了加强工程设计的管理，提高工程设计水平，适应我国社会主义现代化建设的需要。
2．调整范围。调整工程设计的资质管理、质量管理、技术管理，以及制定设计文件全过程活动及其社会关系。
（二）建筑业法
1．立法目的。为了加强建筑企业管理，保证工程施工质量，维护建筑市场秩序，促进建筑业的发展，更好地为经济建设服务。
2．调整范围。调整建筑企业的资质管理、经营管理、工程承包管理和建筑市场管理等活动及其社会关系。
（三）市政公用事业法
1．立法目的。为了加强市政公用事业的统一管理，保证城市建设和管理工作的顺利进行，发挥城市多功能的作用，以适应现代化建设的需要。
2．调整范围。调整城市的市政设施、公用事业、市容环境卫生、园林绿化等建设、管理活动及其社会关系。
（四）城市房地产法
1．立法目的。为保障城市房地产所有人、经营人、使用人的合法权益，促进房地产业的发展，适应社会主义现代化建设和人民生活的需要。
2．调整范围。调整城市房地产业和各项房地产经营活动及其社会关系。
（五）住宅法
1．立法目的。为了保障公民享有住房的权利，保护住宅所有者和使用者的合法权益，促进住宅建设发展，不断改善公民的住房条件和提高居住水平。
2．调整范围。调整城乡住宅的所有权、建设、资金与融通、优惠、买卖与租赁、管理与维修等活动及其社会关系。
（六）村镇建设法
1．立法目的。为了加强村镇建设管理，不断改善村镇的环境，促进城乡经济、社会协调发展，推动社会主义新村镇的建设。
2．调整范围。调整村庄、集镇在规划、综合开发、设计、施工、公用基础设施、住宅和环境管理等项活动及其社会关系。
（七）风景名胜区法
1．立法目的。为了加强风景名胜区的管理、保护、利用和开发风景名胜资源，1985年6月，国务院发布了《风景名胜区管理暂行条例》，在此基础上上升为法律。
2．调整范围。调整人们在保护、利用、开发和管理风景名胜资源各项活动中产生的各种社会关系。

五、实施《建设法律体系规划方案》的基本设想及措施
实施《建设法律体系规划方案》是一项庞大的法制建设系统工程，尚需制定7项法律、30项左右行政法规、170项左右部门规章。此外，各地还要根据实际情况制定更多的地方性法规和规章。因此，应当集中力量，立足当前、突出重点、远近结合、急用先立的原则，有计划、按步骤、分阶段地组织实施，力争用十年左右的时间完成《建设法律体系规划方案》的主要项目，到2000年基本实现建设事业的法制化。
为了加快建设立法步伐，需采取如下措施：
1．切实加强对建设立法的领导。建设部及各级建设行政主管部门的领导，应当在人力、物力、财力等方面对建设立法工作予以支持，并切实解决立法中存在的实际问题。
2．建立健全立法机构。凡有建设立法任务的部门，都要建立健全建设立法工作机构，充实人员力量，以保证提高立法质量，加快立法速度。
3．增加立法的计划指导性。参照规划方案，应当制定分阶段的实施计划，包括五年立法规划和年度立法计划等，以保证建设立法有秩序地进行。
4．实行领导与群众、部门和地方以及法律专家、业务专家与实际工作者相结合的工作方法，充分调动各有关方面的积极性，充分发挥科研单位、大专院校的作用，提高建设立法水平。
5．严格按照法定程序立法。建设立法的起草、审查、修改、批准、发布等过程应该程序化、规范化、法制化，严格按照规定的程序办理，以防止出现各种漏洞。
6．积极主动地做好协调工作。协调相关部门的意见，是立法工作中比较费时费力的问题。各级建设行政主管部门在起草法稿时，要主动征求有关部门意见，采取开协调会、座谈会、专家论证会以及登门或书面征求意见等方式，做好协调工作，尽可能在上报或发布前同各有关部门取得一致意见，以保证立法速度和质量，并有利于法规颁布后的顺利施行。
表一


 建设法律体系示意图
 ┌────────────────────────┬──┬─地方建设法规
 │ │ │
 │ │ │
 │ │ │
 │ │ │
 │ ┌─────────────┤ │
 │ │ │ │
 │ │ │ │
宪法├───建设法律───┴───建设行政法规────┼──┼─建设部门规章
 │ │ │ │ │
 │ │ │ │ │
 │ │ │ │ │
 │ │ │ │ │
 │ │ │ │ │
 │ │ │ │ │
 ├─────┼───────────┼──────┴──┼─地方建设规章
 │ │ │ │
 │ │ │ │
 │ │ │ │
 └────相关法──────────┴─────────┘
表二
 建设法律体系法律和行政法规一览表（法律8项，行政法规39项）
 建设法律
 ┌──────┬───────┬─┬───┴──┬──────
城市 城市建设与 村 风 │
规划 市政公用事业 镇 景 │
 │ │ 建 名 工程建设与建筑业
城市规 市政公用事业法 设 胜 ┌──┴──┐
划法＊ │ │ 区 工程设计法 建筑业法
┌┴┐ ┌┬┬┬┼┬┬┬┬┬┐ 村 │ ┌┴─┐ ┌─┴┐
城 城 城城城城城城城城城城城 镇 │┌┬┤┌┬┼┬┴┐┌┼┬┐
市 市 市市市市市市市市市市市 建 风工建中建建建工工建建建建外
规 房 道公供排节燃集市公绿维 设 景程设外设设设程程设筑筑筑国
划 屋 路共水水约气中容园化护 法 名勘工合工工工建建工企市安企
法 拆 管客管管用管供和条条建 │ 胜察程作程程程设设程业场装业
实 迁 理运理理水理热环例例设 村 区设勘设造招施监质抗管管工在
施 管 条交条条管条管境 资 庄 法计察计价标工理量御理理程中
条 理 例通例例理例理卫 金 和 管设工管投管条管地条条承国
例 条 管 规 条生 管 集 理计程理标理例理震例例包承
 例 理 定 例管 理 镇 条合项条管条 条灾 合包
 ＊ 条 ＊ 理 规 建 例同目例理例 例害 同工
 （注1）例 条 定 设 条暂 条 管 条程
 例 管 例行 例 理 例管
 理 ＊规（注3） 条 ＊理
 条 定 例 规
 例 ＊ 定
 （注2）
（续表） 相关法律
─────────┬───────┬┬┬┼┬┬┐
 │ │││││││
 │ 标地环土水矿森
 房地产业 准震境地法产林
 ┌──┴────┐ 化法保管 资法
 城市房地产法 住宅法 法 护理 源
 │ │ │ 法法 法
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 城城城外城 城 涉城城城住公│
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 国公私人房 房 房房住个基住│
 有有有私地 地

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