• 【发布单位】建设部
• 【发布文号】建法[1999]317号
• 【发布日期】1999-12-30
• 【生效日期】1999-12-30
• 【失效日期】--
• 【文件来源】
• 【所属类别】国家法律法规

建设部印发《关于进一步推进建设系统国有 企业改革和发展的指导意见》的通知

 建设部印发《关于进一步推进建设系统国有
 企业改革和发展的指导意见》的通知
 
（建法〔1999〕317号）
各省、自治区、直辖市建委（建设厅），计划单列市建委：

 现将《关于进一步推进建设系统国有企业改革和发展的指导意见》印发给你们，请结合当地实际参照实施。



 建设部

 一九九九年十二月三十日

 关于进一步推进建设系统国有企业改革和发展的指导意见



 为认真贯彻、全面落实党的十五届四中全会通过的《
中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》精神，根据建设系统国有企业的实际，特提出《关于进一步推进建设系统国有企业改革和发展的指导意见》。



 一、建设系统国有企业改革与发展的目标

 建设系统国有企业（以下简称国有企业）是我国建设事业的支柱。深化国有企业改革，是建设体制改革的中心环节，对于建立和完善社会主义市场经济体制、促进建设事业持续快速健康发展具有重要意义。改革开放20年来，我国建设企业发生了深刻变化。八十年代初期，建筑企业率先进行了全行业的改革。随着我国城市化步伐的加快和城镇基础设施投入的增加，在建设系统形成和发展了一批新型的国有骨干企业，为改变我国城乡面貌、改善人民生活环境、提高人民生活质量、促进经济社会的繁荣发展做出了巨大贡献。特别是列入各级改革试点的企业，积极试点，大胆探索，为推进建设系统的国有企业改革积累了初步经验。但是， 由于改革的政策不配套，建设市场不规范，许多企业管理不善、改革滞后等多种原因，国有企业中仍存在一些不容忽视的问题。不少企业负债多、冗员多、摊派多、办社会负担重，特别是资产负债率高的问题更为突出。一些企业经济效益不好，特别是市政公用企业由于政策因素等多种原因，企业亏损面较大。不少企业明显缺乏活力，对不断变化的新形势适应性差，抗风险能力差。上述问题，需要通过深化改革、加强管理等于以解决。

 当前，国有企业改革与发展面临着新的历史机遇。中央、国务院关于扩大投资、增加有效需求、拉动经济增长部署的实施，加大了建设系统的任务和责任，为国有企业改革与发展注入了强大动力；随着机构改革的推进，各级建设行政主管部门已经或者即将与所属企业脱钩，进一步为国有企业改革创造了条件；通过20年改革开放的实践，不少企业创造和积累了丰富的经验。各级建设行政主管部门和国有企业要认清形势，提高认识，认真学习党的十五届四中全会和江泽民总书记关于国有企业改革的多次重要讲话精神，增强使命感和紧迫感，抓住机遇，开创国有企业改革与发展的新局面。

 根据中央的部署和建设系统的实际情况，国有企业改革与发展的主要目标是：要结合整顿规范建设市场、提高工程质量和推进建设体制改革，着力抓好国有企业特别是重点国有企业的改制和扭亏工作，力争到2000年末，使大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度，大多数国有大中型亏损企业基本摆脱困境；到2010年，基本完成对全系统国有经济的战略调整和企业的战略性改组，形成比较合理的布局和结构，建立比较完善的现代企业制度，经济效益明显提高，科技开发能力、市场竞争能力和抗御风险能力明显增强。

 推进国有企业改革，必须高举邓小平理论伟大旗帜，以党的十五届四中全会精神为指针，进一步解放思想，实事求是；坚持以公有制经济为主体，多种所有制经济共同发展；坚持建立现代企业制度的改革方向；坚持“三个有利于”的根本标准；坚持“抓大放小”、“三改一加强”、“两个文明一起抓”和推动企业科技进步的方针；全心全意依靠工人阶级，注重发挥企业党组织的政治核心作用。



 二、推进国有企业改革与发展的主要措施

 1、对建设系统国有经济的布局实行战略性调整。调整的原则是：立足于从整体上搞好国有经济，既保持国有经济必要的数量，更注重其分布的优化和质的提高；着眼于产业结构的优化升级：从实际出发有进有退、有所为有所不为。根据上述原则，调整的主要措施是：

 －－城市市政公用管网必须由政府统一规划、统一管理，大多数市政公用企业应保持国有或公有制控股，勘察设计、建筑业、房地产业实行多种经济成分相互促进、平等竞争。在国家统一政策指导下，鼓励各种非国有经济在建设系统的发展，允许各种非国有经济成分兴办、合办建设企业，向国有企业参股或兼并、收购国有企业。国有企业要通过改制吸纳其它经济成分或向其它企业参股，也可实行整体或部分有偿转让。

 －－大力发展股份制。有条件的建设企业要加快股份制改造的步伐，通过规范上市、中外合资、企业法人参股和内部职工入股等方式，改为股份制企业，以吸收和组织更多的社会资金，扩大国有经济的作用和影响力，提高国有经济的竞争能力和整体素质。已上市的企业要进一步规范运作，不断完善提高。

 －－今后，在建筑业、勘察设计咨询业和房地产业，除改制、重组和兴办高科技型企业之外，原则上不再设立新的国有独资企业。国有经济转让收入主要用于国有企业还贷、支付改革成本、弥补职工社会保障费用不足和支持优势企业。新增国有资本主要投向建设系统的高新技术领域、必须由政府兴办的市政公用企业、对经济增长起重要拉动作用的企业以及其它确需政府投资的领域。

 －－各地建设行政主管部门要在当地人民政府的统一领导下，积极向有关部门建议，认真研究解决国有经济战略调整中的实际问题。包括：调整改革现行国有资产经营的考核指标体系，相应制定以提高国有资产质量、加快国有经济战略调整为目标的新的考核指标；在资产评估的基础上，按市场原则合理确定国有资产转让价格；妥善解决国有经济战略调整中的债务问题和职工安置问题；等等。

 2、全面推进建立现代企业制度。

 （1）全面理解和把握现代企业制度的基本内涵。现代企业制度是适应社会主义市场经济要求的，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的企业制度。建立现代企业制度的实质是探索国有经济与市场经济相结合的最佳形式，重构我国社会主义经济的微观基础，把国有企业改造成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场主体。建立现代企业制度重在制度创新，而不是对原有体制的修修补补。国有企业要在有关方针政策指导下，从实际出发，积极探索，不图形式，不走过场，扎扎实实地推进这项工作。

 （2）进一步实行政企分开。政企分开是指政府部门和企业在职能、机构、人员、资产、财务等方面都要分开。当前的主要工作，一是各级建设行政主管部门都要同所属企业彻底脱钩；二是政府部门要改变传统的企业管理方式。政府作为社会管理者，在企业资质、市场秩序、规划选址、依法行政等方面的管理对所有企业一视同仁；政府作为企业出资者，要通过出资人代表，按照法定程序对所投资企业行使所有者职能，不得干预企业日常经营活动。

 （3）建立国有资产管理和营运体系。按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，国有资产的管理和经营可参照国有资产管理委员会－－国有资产经营公司（或控股公司）－－国有资本投资的企业的模式进行改革。经国有资产管理委员会授权，由国有资产经营公司（或控股公司）代表政府负责指定范围内的国有资产营运，向有关国有企业委派出资人代表，依法行使所有者职能。具备条件的大企业、大企业集团的母公司，由行业主管部门转轨改制的控股公司，经授权也可行使国有资产营运职能。

 （4）建立企业法人财产制度和出资人制度。法人财产制度是确定企业法人与法人财产之间权责关系的制度。确定法人财产制度旨在实现所有权与法人财产权的分离，确立企业的独立法人地位。出资人制度是确定出资者与企业之间权责关系的制度。建立出资人制度，可以解脱政府对企业的无限责任，有利于实现政企分开，同时为明确企业各种经济关系提供了前提，为企业选择适当的财产组织形式打下了基础。企业要在清产核资、界定产权的基础上，核实资本金总量，明确所有资本的出资者和出资人代表，然后依照有关法律、法规和公司章程确定每个出资人的具体权责。

 （5）加快国有大中型企业公司制改革的步伐。一是要积极推进建设企业资本结构的多元化。除了部分市政公用企业、国家授权的国有资产经营公司、控股公司必须由政府控股经营或实行国有独资之外，一般建设企业都要向产权多元化发展。鼓励企业在职工自愿的前提下，以职工持股会的方式吸收内部职工入股，职工持股会可作为一个法人股东与原国有股组成有限责任公司。多渠道解决内部职工持股的资金来源，扩大职工个人持股的比重。除主要由个人出资购买外，可借鉴一些地区和企业的做法，在贷款购股、业绩奖励股份等方面进行积极探索。已经实现产权多元化的企业要逐步改变国有股权比重过大的状况。二是要确定适当的财产组织形式。代表行业形象、规模大、效益好、市场信誉度高的企业，要向股份有限公司和上市公司的方向努力；一般国有大中型企业可改制为有限责任公司。三是要严格按照《
公司法》和有关规定规范操作。

 （6）建立健全法人治理结构。要按照《
公司法》的有关规定，组建由股东大会、董事会、监事会和经理层组成的法人治理结构，并明确各自的职责，制定相应的工作条例，形成各司其职、各负其责、相互协调、有效制衡的机制。

 （7）着重在转换经营机制上下功夫。企业建立现代企业制度不能只图形式，重要的是切实转换经营机制。企业要继续深化内部各项改革，真正建立起管理者能上能下、职工能进能出、收入能增能减的人事、劳动用工和分配制度；建立起适应市场竞争需要的、能充分调动员工积极性的动力机制、约束机制和资本增值机制。

 3、大力推进国有企业的战略性改组。

 －－要在继续搞好试点的基础上，着力发展一批代表行业形象的大型企业和企业集团。发展企业集团，既要力求做大，更要注重做强；既要多元经营，也要突出主业；既要大力扶持，又要防止行政捏合。要按照国务院有关政策规定，规范地组建和发展企业集团。企业集团要以资本为联结纽带，实行母子公司体制。母公司主要行使资本营运、战略规划、投资决策、财务管理、人事调配、综合协调等职能，一般可组建为国有独资公司的形式，由政府授权进行国有资本营运；也可组建为有限责任公司或股份有限公司。子公司是由母公司投资或控股设立的、以生产经营为主要职能的独立企业法人，一般可设为股份有限公司或有限责任公司。母公司与子公司之间不是行政领导的关系，而是出资人与被投资企业的关系。母公司通过集团章程约束子公司的行为，同时通过法定程序行使出资人参与子公司重大决策、经营者选择和收益分配的权利，不介入和干预子公司的日常经营活动。

 －－进一步放开搞活国有中小企业。要从实际出发，采取改组、联合、兼并、租赁、承包、股份合作制、转让、拍卖等多种形式搞活国有中小企业。不论采取哪种形式，都要按照国家有关规定规范操作；要注重听取职工意见；防止国有资产流失。有市场竞争力和发展前途的中小企业要按照社会化大生产的要求，向“专、精、特、新”的方向发展，也可以通过重组成为大企业集团的子公司；对于没有市场、经营困难、效益低下、缺乏活力的小型企业，要坚决实行关闭、破产、转让或重组。

 －－各级建设行政主管部门要积极组织、引导和促进本系统国有企业的战略性重组。要打破地区封锁、地方保护和部门分割、行业壁垒，支持企业实施跨地区、跨行业、跨所有制和跨国的兼并重组。鼓励企业间强强联合，优势互补；鼓励企业与国外公司联姻，利用外国资本，提高我国建设企业的管理水平和技术水平；鼓励企业向其他行业延伸，尤其是与上下游企业进行兼并重组，扩大经营范围，提高抗风险能力；鼓励国有企业与非国有企业之间的兼并重组，特别是要鼓励管理水平高、经济效益好、发展潜力大的企业兼并经营困难的国有企业。

 4、针对建设系统各行业的不同特点，实行分类指导。

 （1）建筑企业要控制总量，调整结构，加快改制。鉴于建筑市场过度竞争现象相对比较严重，因此要严格限制新的建筑企业的设立，同时要逐步改变现有企业中国有经济战线过长的状况，鼓励各种经济成分进入建筑业平等竞争，打破地区、行业、所有制的界限，以大企业和大型企业集团为重点实行资产重组。除集团母公司外，一般国有大中型建筑企业都要改制为有限责任公司或股份有限公司，有条件的要积极争取上市。对小型建筑企业要通过资质引导和政策扶持，使其向专业化发展，并鼓励其围绕大企业和企业集团建立定点定向、密切合作、相对稳定的协作关系或资本联结关系。挂靠在国有企业的私人包工队，要规范为名副其实的私营建筑企业。

 （2）勘察设计单位要加快企业化改革的步伐。勘察设计单位的技术层要向科技型企业发展，劳务层要向专业化公司发展。少数大型设计单位可通过其业务领域向项目管理与设备采购的延伸，改建为国际型工程公司；大多数设计单位可以改建为工程咨询设计公司、设计事务所、项目管理公司等。勘察单位可改建为岩土工程公司。勘察设计单位的改革要按照建立现代企业制度的要求，从实际出发采取多种形式，特别是小型设计单位可以更放开一些。允许注册建筑师、注册工程师个人开办设计咨询公司、设计事务所。允许外资进入勘察设计领域。同时勘察设计单位要拓展经营范围，从为工程建设的阶段性服务转向全过程服务；从为基本建设服务转向为基本建设和企业技术改造双重服务；从为国内市场服务转向为国内、国际两个市场服务。

 （3）施工企业要适应项目组织实施方式的变化进行重组。按照项目总包－－专业分包和劳务分包的承包方式，通过重组使其各就各位，形成合理的企业结构。要发展一批具有直接承包能力的施工企业，它们可直接与发包方签订施工承包合同，也可以施工总包方身份与各种专业分包公司和劳务分包公司签订分包合同。

 （4）要扶持一批水平高、有信誉、兼具设计采购和项目管理能力的骨干企业，承揽工程总承包业务，为业主提供项目实施阶段的全过程服务（实行国际上通行的“交钥匙工程”）。要鼓励它们到国内外市场承接各类重要建设工程，显示骨干企业的实力，树立骨干企业的形象。这些企业可以大中型勘察设计企业或施工企业为主体，吸纳所需部分并改革内部运行机制而成。

 （5）房地产企业要适应深化住房制度改革和加快住宅建设的需要，加快制度创新和结构调整的步伐。一是按照现代企业制度的要求实行公司制改造。特别是由原房产管理部门转为企业的房地产公司，要下决心搞好政企分开，切实转换经营机制。二是实施扶优扶强原则，组建和重点发展若干开发能力强、市场信誉高、经济效益好的大型房地产公司或房地产集团，使它们成为中国房地产市场的主体。三是建立优胜劣汰机制，进行资产重组。各地都要关掉一批水平低、业绩差、亏损严重、有名无实的小型房地产公司，采取多种形式把这部分国有资产转到有市场、有效益的领域。四是要适应住房分配货币化和住宅产业现代化的要求，及时调整经营战略和经营范围，由追逐暴利向薄利多销转变，由单一经营向住宅产业化的诸多领域拓展。

 （6）市政公用企业要按照产业化发展、企业化经营、社会化服务的方向，在统一规划、统一服务质量标准、统一市场准入制度、统一价格收费监管制度的前提下，根据行业特点不同程度地引入市场机制，加快市场化进程。供水、供气、供热企业除管网部分要保持统一规划和国有控股经营外，其余均可通过吸收各种经济成分，改制为多元投资主体的有限责任公司或股份有限公司。在具备条件的大城市可采取生产和供应相分离的方式，组建一批具有独立法人资格的气源、水源和热源生产、销售公司，打破独家垄断，建立平等竞争、相互促进、共同发展的新格局。同时，鼓励供水、供气、供热企业以资源为基础，以资本为纽带，跨地区、跨部门组建企业集团。城市公交在加强行业管理的同时，要打破垄断，逐步实行政府特许，多元投资、多家经营，适度竞争。大型公交公司可改制为国家控股或参股的有限责任公司、股份有限公司或组建企业集团；出租车企业可以中小型为主，改制形式也可更加灵活多样，包括实行承包经营、租赁经营、职工买断、股份合作制、个人领办等。城市环卫、市政管养维护、园林绿化等单位要在实行政企分开、政事分开、企事分开的基础上，逐步剥离经营职能、实行企业化经营。其中作业部分如垃圾处理、污水处理、环卫设施建设等，可组建独立法人企业，并随着收费制度、价格改革的到位程度，逐步达到完全的企业化。事业管理部分实行按任务量拨付事业费，预算包干，节约留用，超支不补。市政公用企业的改制要按照建立现代企业制度的要求逐步规范运作。

 5、推进企业技术创新。推进科技进步，用先进的科学技术改造和提升传统产业，是建设事业在新世纪快速发展的关键。企业是技术创新的主体，国有企业要在建设系统各行业的技术进步和产业升级中走在前列。要以市场为导向，大力推广和应用国内外新知识、新技术、新工艺、新材料，采用先进的生产经营方式和管理方法，提高产品和工程质量，增强企业的市场竞争能力、抵御风险能力和发展后劲。今后对建设企业的资质管理，要突出对企业技术进步状况的考核。企业都要认真制订技术创新的规划和具体措施，大型企业和企业集团要成为技术创新的骨干。要重视技术创新的人才培养和信息储备，增加技术创新的资金投入。大企业都要建立技术开发中心。企业董事会要聘请具有一定资格的专家参与经营决策。科研院所和设计单位改制成为科技企业后，要鼓励它们加入大型企业集团或与生产企业建立密切的合作关系，促进科技成果尽快转化为现实生产力。

 6、大力加强企业管理。当前企业管理应重点抓好四个方面的工作：第一，要适应市场竞争的需要强化企业管理的薄弱环节。特别是要加强企业战略研究、市场开发、企业策划、投资决策等方面的工作，加强对投资、资金和资产的管理。第二，加强质量管理。要结合整顿建设市场秩序，以各项法律、法规、规章为依据，规范企业招标投标行为，完善质量责任制，强化生产全过程的质量责任和质量监督，大力推行ＩＳＯ9000国际标准，全面提高建设工程质量和产品质量。第三，健全规章制度。要适应建立现代企业制度的要求，对企业的财务、劳动、人事、分配、民主管理等制度以及内部经济责任制进行一次全面的修订和完善。第四，加强基础工作。进一步强化以成本、质量为中心的各项基础管理。

 7、搞好经营管理者队伍建设。新形势对企业经营管理者提出了更高的要求，建设一支讲政治、懂法律、精业务、善管理、勇开拓、守纪律的经营管理者队伍，既是建设系统国有企业改革的重要内容，又是顺利推进国有企业改革的保证。要进一步改革国有企业人事管理制度，把坚持党管干部的原则同依法选择聘任企业经营管理者结合起来。要加快培育经营管理者市场，促进他们的合理流动和优化配置。要抓好经营管理者的培训，不断丰富他们在管理、法律、财务、金融、科技、外贸等方面的知识，全面提高其政治和业务素质。在对经营管理者实行面向市场公开竞争、择优聘用的前提下，可适度加大激励的力度。有条件的企业可试行经营者年薪制；也可试行经营者期权持股，期权持股要与任职年限相一致，期权持股的兑现要与经营者业绩挂钩。对企业经营管理者的收入分配要增加透明度，操作要规范。要采取有力措施，加强对国有企业经营管理者的监督和必要的约束。一是充分发挥监事会的作用。监事会负责人由股东会任命，不能从属于董事会。二是加大国有产权代表的责任，要实行严格的产权代表报告制度和资产经营责任制，并制定一套相应的考核办法。三是建立企业决策失误的追究制度，加强对经营管理者的离任审计。

 8、努力减轻企业负担。要认真贯彻落实国家有关政策措施，积极帮助企业解决负债率过高、富余人员多、社会负担沉重等实际问题。（1）多渠道改善企业资产负债结构。通过重组吸收多元投资（包括利用国内外资本市场筹集资金）是补充资本金的有效办法，有条件的企业要广泛采用。国有企业长期形成的不良资产、不良债务，可以在改制中结合清产核资按规定核销一部分。积极争取国家关于银行债转股的政策在建设系统部分国有大企业得到落实；企业之间的债权，经协商也可转为股权。（2）继续实施再就业工程，搞好下岗分流、减员增效。要办好再就业服务中心，企业下岗待业职工都应当进入这个中心，并严格按照国家有关规定签订基本生活保障和再就业协议。中心要保证下岗职工的基本生活费，并为他们缴纳养老、医疗保险金。企业可以通过再就业培训、创办三产、内部退养等多种途径分流和安置下岗人员，也可以在投资入股、出让产权、产权划转时带走部分职工。（3）加快分离企业办社会的职能。企业要按规定参加养老、失业、医疗保险统筹，已建立个人帐户的要逐步把发放保险金的工作由企业转到社保机构。缴纳保险金确有困难的，可试行在企业净资产中划出一块作为“养老股”，其收益专项用于补充国有企业老职工养老保险费的不足；也可从国有股红利中划出一块；还可把出让国有资产的收入用于企业职工的社会保障。企业的办社会职能要逐步划出，有条件的变为三产企业独立运营，学校、医院等公益性单位实行属地化管理，当地政府要积极支持。政府接收有困难的，可采用企业支付事业费逐步减少、改革分步到位的办法。

 9、改善企业外部环境。推进国有企业改革与发展是一项复杂的社会工程。有许多事情仅靠企业自身是难以做到的，创造良好的外部环境十分重要。除了继续实施政企分开、积极帮助企业解决实际问题之外，还要注重以下几方面的工作：一是推进整个建设体制改革，使企业改革与建设体制改革相适应。二是培育和规范建筑市场、建材市场、房地产市场和资金、技术、人才等要素市场，营造公平竞争的市场环境。特别是要打破地区封锁和行业壁垒，制止和打击扰乱市场秩序的违法违纪行为。三是发展中介机构。逐步健全企业与企业、企业与市场、企业与政府之间的服务体系。四是健全法制。在加快建设立法的同时，加强与改善执法和执法监督，大力搞好各项法律、法规、规章的宣传、普及和培训，进一步推行和不断健全建设企业法律顾问制度。五是制定必要的扶持政策。各地要从实际出发，在工商、财政、税收、金融、外贸等方面对建设企业的改革与发展给予必要的支持。

 10、切实加强领导。各级建设行政主管部门要按照中央部署，重视国有企业改革与发展，并结合当地实际制订推进国有企业改革与发展的具体方案措施。要加强调查研究，掌握真实情况，及时发现和解决问题。要主动向当地政府和党委报告情况，反映问题；主动与有关部门协调配合。属于探索性的改革措施，要鼓励企业大胆试点，允许试、也允许看，不争论。在国有企业改革的重大问题上，首先要统一各级领导班子的认识，力求形成最大的合力。要进一步加强企业党组织建设，注重发挥它们在企业中的政治核心作用。要全心全意依靠工人阶级，充分发动职工群众理解、支持和参与改革。要重视建设系统国有企业改革的理论研究、政策研究和舆论宣传，同时把实践证明是成功的改革经验及时纳入制度化、法制化的轨道。