中共湖南省委、湖南省人民政府关于深化农村改革促进农民增收的若干意见

中共湖南省委、湖南省人民政府
关于深化农村改革促进农民增收的若干意见

(湘发〔2004〕10号 2004年5月25日)

党的十一届三中全会以来，我省农村进行了一系列改革，极大地解放和发展了生产力，给农村带来了历史性变化。但是，新阶段农业和农村经济发展仍然存在许多体制性障碍。为了进一步解放和发展农村生产力，解决农业、农村经济发展中的深层次矛盾和问题，根据党的十六届三中全会《决定》和中发〔2004〕1号文件精神，现就深化农村改革，促进农民增收提出如下意见：

一、完善农村土地制度，切实维护农民权益

1.稳定农村土地承包关系。按照《农村土地承包法》的要求，认真落实二轮土地延包和林地承包经营政策，对因土地权属纠纷等问题导致延包工作不落实的，要抓紧做好土地确权工作。切实加强对预留机动地的管理，未留机动地的不能再留，已留机动地超过总承包面积5％的部分要承包落实到农户。禁止违法随意调整或收回承包地，二轮承包期不到30年的，要延长到30年。没有及时与农户签订承包合同和发放土地承包经营权证书的地方，要抓紧签订承包合同和发证，确保土地丘块、面积、承包合同、承包经营权证书“四到户”。原国有农场已改制的，责任田承包和经营田发包要参照《农村土地承包法》的有关规定执行。任何组织和个人不得侵害农民的承包经营权和经营自主权，不得对妇女和外来户有任何歧视。对平垸行洪区和库区的移民，要参照落户地集体经济组织成员的标准，落实承包地。要按照《森林法》的有关要求，抓紧完成林地林权登记换发证工作，建立和完善林地林权管理机制，搞好林地林权日常管理。加强承包合同的管理和档案立卷归档工作，维护承包合同的严肃性。

2.鼓励多种形式的土地承包经营权流转。在稳定农村土地承包关系的前提下，按照“依法、自愿、有偿”的原则，进一步完善土地承包经营权流转，逐步发展适度规模经营。鼓励采取转包、转让、互换、入股、出租等多种形式进行土地承包经营权和森林资源的合理流转。各地可以通过农业招商引资，引导和推动农村集体土地承包经营权流转。长期外出务工经商，无力耕作承包地，经书面申请自愿放弃承包经营权的农户，可以将承包地退还给发包方。禁止耕地抛荒。有条件的乡镇可以经营管理站和林业管理站为依托，开展组建农村集体土地承包经营权流转中心、森林资源流转中心的试点工作。

3.切实保护农民在土地承包经营权流转中的合法权益。任何组织和个人不得妨碍或者强迫农民进行土地承包经营权流转，不得截留、扣缴农户承包地流转收益。农村集体经济组织不得代替农户签订流转合同，流转双方不得单方面变更、中止流转合同。任何单位和个人不得随意圈占农村土地。土地承包经营权流转后不得随意改变其农业用途。加强农村土地承包经营权流转的监管服务。对农村土地承包经营权流转中发生的纠纷，要依照法律和政策进行调解或仲裁。基层人民法院要及时受理农村土地承包及流转诉讼请求，切实保护农民的合法权益。

4.严格保护耕地特别是基本农田。维护农村集体土地所有权，实行最严格的耕地保护制度，严格控制非农建设占用耕地特别是基本农田。各级政府要逐级签订基本农田保护责任书，把执行基本农田保护有关法规和政策纳入考核的重要内容。不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业以及超标准建设农田林网。不准在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动。不准违法占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设。不准违反土地利用总体规划，将基本农田纳入退耕还林范围。严格控制征地规模。征用土地必须严格执行土地利用总体规划和年度计划，不准擅自突破征地规模，不准擅自将耕地改为非农业用地，严禁违法违规占用、毁坏基本农田。农村住宅建设要搞好规划，尽量节约和少占耕地。加大农业土地开发整治力度，自2004年起，从国有土地出让金收入中提取一定比例用于农业土地开发、中低产田改造和基本农田建设。

5.完善土地征用程序和补偿机制。征地补偿方案应听取农村集体经济组织和农民的意见。实行征地补偿登记后，应到县级农村土地承包主管部门办理土地承包经营权证书变更或核销手续。严格实行先安置后拆迁，征地补偿安置费用没有足额到位的，不准动工用地。征地涉及的权利人有听证要求的，应举行听证。全面执行征地公告、征地补偿安置方案公告和补偿登记的“两公告一登记”制度，保障被征地农民的知情权、财产权和监督权。依法依规制定补偿标准，及时给予农民补偿。严禁各级政府和有关单位侵占、挪用征地补偿费用，确保补偿资金按时到位。对由于征地补偿费不到位、安置不落实等原因造成群体性事件又没有妥善解决的地方，暂停其用地审批。近期要开展征地补偿安置专项治理，清理偿还拖欠征地补偿安置费用，确保被征地农民的合法权益。

6.探索安置被征地农民的多种途径。在城乡结合部和其他集中征地的地方，只要符合城市规划要求，可以划出安置地域，预留10―15％的土地用于安置被征地农民的生活、生产。允许农村集体经济组织采取以土地入股等方式参与营利性水电、交通、农业产业化龙头企业等项目的开发建设，积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。要区分不同情况，探索建立被征地农民的养老、医疗、低保和就业培训制度，所需资金由政府、集体和农民个人筹集。政府出资部分从土地出让收益中列支，集体出资部分从土地补偿费中集中解决，个人出资部分从安置补助费中抵缴。

二、深化农村税费改革，切实减轻农民负担

7.认真落实农业税和农业特产税减免政策。2004年农业税税率降低3个百分点，相应调减农业税附加，5年内取消农业税。取消除烟叶外的农业特产税，烟叶特产税只向收购者征收，不向生产者征收。允许和鼓励有条件的地方，进一步加大调减农业税的幅度或提前取消农业税。任何地方不得以任何借口减少农业税降幅或将农业特产税转为农业税。

8.积极推进配套改革。严格“三定”后的乡镇机构编制管理，从源头上遏制机构和人员反弹。积极推行干部任用制度改革，鼓励乡村干部兼职，减少乡村任职干部职数。认真落实乡镇人员分流政策，鼓励和扶持分流人员领办企业，扩大就业，实现二次创业。进一步调整农村教育布局，巩固“普九”成果。切实做好农村中小学教职工的核编、定岗、分流工作。全面推行教师和校长聘任制，优化教师队伍。积极探索化解乡村债务的有效途径。

9.切实加强农民负担监督管理。进一步清理和规范涉农收费行为，除法律法规明确规定外，停止审批新的面向农民的行政事业性收费，市州、县市区一律不准擅自设立收费项目和标准。完善涉农收费“公示制”、村级报刊“限额制”和“涉负案(事)件责任追究制”，加强村级“一事一议”筹资筹劳、共同生产费等收费的监督管理。切实做好农民负担卡的发放和农民负担监测工作。加大农民负担检查监督力度。改进干部作风，严格依法行政，严禁采取扣人、撮谷、搬物等手段强行收取农业税，严禁在征收农业税时强行收取其他费用，防止涉农恶性案件和群体性事件发生。

三、深化粮食流通体制改革，建立健全粮食直补制度

10.全面放开粮食收购和销售市场。从2004年开始，全面放开粮食收购和销售市场，实行购销多渠道经营。抓紧清理和修改不利于粮食自由流通的政策法规。加快国有粮食购销企业改革步伐，转变企业经营机制。搞好产销区协作，加强粮食市场管理和宏观调控，发挥国有及国有控股粮食购销企业的主渠道作用，建立和完善全省布局合理、功能互补、信息灵敏的市场体系，严禁地区封锁。

11.落实粮食最低保护价收购政策。2004年，在早籼稻市场价格低于每公斤1.4元时，指定有关粮食经营企业按每公斤1.4元敞开收购。当市场粮价高于每公斤1.4元时，随行就市。按保护价收购的粮食，主要用于补充省储备和市州、县市区储备。中籼稻、晚籼稻的最低收购价，按国家规定执行。继续推进粮食产业化经营，鼓励各类粮食加工企业与农民签订粮食订单，实行合同收购。

12.落实粮食直补和水稻良种补贴政策。2004年，从粮食风险基金中安排40％用于种粮农民直接补贴，粮食直补按农业税计税面积中的种粮面积每亩补贴11元。2004年，实行水稻良种补贴，农民种植早稻每亩补贴10元，种植中稻每亩补贴15元，种植晚稻按国家规定标准补贴。有关部门要抓紧制定具体补贴办法，确保补贴资金落实到农民手中。

四、推进乡镇企业改革和调整，大力发展农业产业化经营

13.继续深化乡镇企业改革。积极推进乡镇企业体制创新和机制创新，进一步深化乡镇企业产权制度改革，通过实行股份制、股份合作制、租赁、兼并、拍卖等改革措施，明晰企业产权，优化配置生产要素，促进生产要素向优势企业集中，增强乡镇企业的市场竞争力。支持符合条件的乡镇企业上市融资。适应市场变化，大力培植优势产业、特色产业，积极发展农产品加工、储藏、保鲜、运销等劳动密集型产业以及交通运输、饮食服务、旅游、信息等第三产业。对规模大、效益好的乡镇企业要从资金、技术、人才等方面加大支持力度，推动技术进步和产业升级。

14.大力发展农业产业化经营。积极调整农业农村经济结构，大力发展优质高效安全农业和农产品加工业，推动农业产业化经营。推广龙头企业加基地加农户的产业化经营模式。对能带动当地主导产业发展的大型农业产业化项目，财政可以采取贴息和定额补贴等形式予以支持。鼓励有条件的地方采取建立担保基金、担保公司等有效形式，对龙头企业的融资给予担保。对重点龙头企业的季节性收购资金和贸易融资要从快从简办理，切实为企业提供授信、用信、担保、结算等方面的便利。大型粮、棉、油加工和营销企业所需收购资金，凡符合条件的，由农业发展银行保证资金供给，实行封闭运行。对国家重点龙头企业，要及时落实各项扶持政策。

15.支持发展农村非公有制经济。清理、取消一切歧视性的市场准入障碍，降低“门槛”，放宽农村民营资本市场准入领域。除国家法律、法规明令禁止的行业和领域外，允许农村个体工商户和私营企业进入，并在工商登记、投资审批等方面简化手续。鼓励和引导农村个体私营经济独资或合资参与农村水利、交通、能源等基础设施和公益、公用事业建设。

五、改善务工就业环境，加快农村劳动力转移就业

16.尽快建立和完善城乡统一的劳动力市场。尽快建立起平等就业制度，取消不同所有制之间和城乡之间劳动者的身份界线，确立劳动者在劳动力市场的主体地位，实现劳动力自由流动和平等竞争。加大户籍制度改革力度，全面清理并取消对农民工进城就业的歧视性规定，全面落实城乡统一的户籍管理制度，真正让进城就业的农民在劳动就业、社会保障、社会福利、公共卫生、子女上学等方面享受城市居民同等待遇。加强劳动力市场载体建设，鼓励和支持各类劳务中介组织的发展。进一步加强各级劳动力信息网络建设。搞好省际间的劳务协作，积极开辟省外、国外劳动力市场，努力扩大我省农村劳动力转移范围和输出规模。

17.加大对农村劳动力的培训力度。对现有高等院校、技工学校、农业广播电视学校、职业学校、普通中学、就业培训中心、乡镇农科教中心等教育培训资源进行有效整合，对农民进行多种形式的培训。各级财政要加大对农民工培训的投入，培训资金要直接补贴到受训农民身上，具体补贴办法可采取减免学费、申请无息贷款、发放“培训券”等形式。各级财政对培训机构培训农民工的结算要按照培训业绩进行，以提高培训资金的使用效率。

18.切实维护农民工的合法权益。用人单位都要按照《劳动法》等规定依法与农民工签订劳动合同，明确规定用人单位和农民工双方之间的权利、义务和责任，按规定为农民工办理社会保险。有关部门要尽快建立通报联动协查制度，密切配合，形成合力，切实维护农民工的合法权益。加大对农民工工资拖欠的清缴力度，建立农民工工资支付保障金制度。对务工农民的收费，要严格按照国家规定执行，办理有关证件只收取工本费。

19.引导和支持农民工返乡创业。各级政府要在行业准入、项目审批、资金信贷等方面予以扶持，为农民工返乡投资创业创造条件。积极发展小城镇，继续抓好农村小城镇综合改革，促进农村人口和农村劳动力向小城镇转移，不断提高城镇化水平。

六、健全农业社会化服务体系，大力发展农村专业合作组织

20.抓好基层农技推广体系建设。按照“政府养得起、服务要加强”的目标，实行公益性与经营性职能分离，确保国家农技推广机构充分履行公益性职能。当前要抓紧规范乡镇动物防疫机构。乡镇动物防疫机构为承担动物疫病测报、预防和扑灭等公益性职能的事业单位，人员编制按平均每个乡镇3名配备，凡履行公益性职能的其他乡镇涉农机构，经核编定岗后，其人员编制所需经费列入财政预算。鼓励承担非公益性职能的人员围绕农资供应、动物疾病诊疗、农机作业、一般性技术承包、产后加工与运销等，创办多种形式的经营性服务实体。进一步深化供销合作社改革，充分发挥其带动农民进入市场的作用。继续深化水利工程管理体制和林业体制改革。

21.大力发展多种形式的农村专业合作组织。按照自愿合作、“民办、民管、民受益”的原则，大力发展农村专业合作组织。对农村专业合作组织，各级政府和各有关部门要从多方面加以扶持。只要有利于农村资源的有效配置和合理利用，有利于增加农民收入，不违反国家法律法规，就允许探索和创造。要加大扶持力度。一是简化登记。对农村专业合作组织，有关部门要简化登记手续，降低登记门槛，优惠登记费用。非营利性的各类专业协会，应到民政部门进行登记，取得社会团体法人资格和民办非企业单位登记证书。民政部门登记时只收工本费。对开展营利性经营活动，具备企业法人条件的农村专业合作组织，应到工商行政管理部门办理登记手续，取得企业法人资格。登记时，工商行政管理部门要降低注册资金要求，登记注册只收工本费。对处于起步阶段的专业合作组织，允许有一个较长的过渡期。二是资金扶持。各级财政要将符合财政支农资金使用条件的农村专业合作组织纳入支持范围，安排一定资金扶持农村专业合作组织的发展。三是税费优惠。对农民从事个体经营销售水产品、畜牧产品、蔬菜、果品、粮食等农产品的，以及以销售上述农产品为主的个体工商户，其起征点一律确定为月销售额5000元，按次纳税的起征点一律确定为每次(日)销售额200元。对农产品运输检疫和苗木运输办证等，要简化手续，降低收费。支持农村专业大户、农村集体经济组织和龙头企业积极创办农村专业合作组织，推进制度创新。农村工作主管部门要加强对农村专业合作组织的指导，抓紧制订农村专业合作组织的示范章程。供销合作社要大力发展专业合作社。农、林、水、科协等部门和组织要充分发挥各自优势，积极培育扶持各种类型的专业合作组织。鼓励分流的乡镇干部和各类技术人员领办农村专业合作组织。

七、改革农村金融体制，加大对“三农”的金融支持

22.改革和创新农村金融体制。完善金融机构对农村社区的服务机制，健全县域金融对“三农”的服务体系。按照国家的统一部署，深化农村信用社改革。改善经营机制，减少农村资金外流，增强为“三农”服务的功能。农业银行等商业银行要改进金融服务方式，拓宽信贷资金支农渠道。农业发展银行等政策性银行要扩大对农业、农村的服务范围。积极探索实行动产抵押、仓单质押、权益质押、信用贷款等多种贷款方式。鼓励推广和发展形式多样、产权多元化的农贷担保机构。鼓励现有商业性担保机构开展农村信贷担保业务。

23.积极发展农村小额信贷。农业银行和农村信用社要根据农业生产特点和自身实际，积极提供农村小额信贷服务。特别是农村信用社要积极发放农户小额信用贷款和农户联保贷款，尽力满足农户生产贷款需求。鼓励农产品加工企业联合农户建立信贷联保中介机构，设立担保基金，解决农户贷款难的问题。加大对信誉优良、有担保抵押、经营效益好的农业大户、中小企业、个体私营业主的信贷扶持力度。在有条件的地方，积极开展种养业保险试点。

八、加强领导，精心组织

24.明确深化农村改革的指导思想，强化领导责任。各级党委、政府要牢固树立和落实科学发展观，把深化农村改革促进农民增收作为推进农村经济社会发展的大事，放在更加突出的位置。要坚持解放思想，实事求是，按照统筹城乡经济社会发展的要求，坚持“多予、少取、放活”的方针，积极稳步地深化农村改革。要把有利于解放和发展农村生产力，有利于调动农民积极性、增加农民收入，有利于改变农村面貌和保持农村稳定，作为深化农村改革的根本任务。各级党委、政府主要领导要切实负起责任，加强对深化农村改革的领导和具体指导，进一步转变作风，深入农村基层，深入农民群众，抓好各项改革政策措施的落实。要尊重群众和基层的创造，注意总结推广深化农村改革的成功经验。正确处理好改革发展稳定的关系，确保深化农村改革顺利进行。

25.加强农村基层组织建设，为深化农村改革提供有力的组织保障。深化农村改革的各项工作，最终要靠农村基层组织抓好落实。要深入开展农村党建“三级联创”活动，全面提高农村党组织的创造力、凝聚力和战斗力。建立干部经常受教育、农民长期得实惠的长效机制。要加强对乡村干部的培训，积极发展农村党员干部现代远程教育，搞好实用技术和职业技能培训，提高他们带领群众增收致富的自觉性和实际本领，从组织上确保深化农村改革促进农民增收政策措施的落实。要注意保护基层干部的积极性，为基层开展工作创造宽松环境。要通过深化农村改革，加快推进我省工业化、农业产业化、城镇化进程，促进农村全面小康建设。

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