国务院批转国家林业局关于各地区“十一五”期间年森林采伐限额审核意见的通知

国务院批转国家林业局关于各地区“十一五”期间年森林采伐限额审核意见的通知

(国发[2005]41号)

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

国务院同意国家林业局《关于各地区“十一五”期间年森林采伐限额的审核意见》，现转发给你们，请认真贯彻执行。

森林资源是生态建设的物质基础，是林业可持续发展的根本。在我国生态建设进入“治理与破坏相持阶段”的重要时期，大力加强森林资源保护管理，依法实行采伐限额制度，严格控制森林资源过量消耗，对巩固生态建设成果，促进经济社会可持续发展，构建社会主义和谐社会具有重要意义。各地区、各有关部门要加强组织领导，加大工作力度，认真执行森林采伐限额制度，切实履行保护和管理森林资源的职责，确保我国森林资源总量持续增长，森林质量不断提高，为加快林业发展奠定坚实基础。

“十一五”期间年森林采伐限额是每年采伐消耗森林、林木蓄积的最大限量，地方各级人民政府和有关部门必须严格执行，不得突破。地方各级林业主管部门要加强对森林采伐限额执行情况的严格监督管理，对乱砍滥伐和超限额采伐的，要依法严肃处理。国家林业局要对各地执行森林采伐限额的情况进行定期检查，检查结果要上报国务院并通报全国。

中华人民共和国国务院
二○○五年十二月十九日

关于各地区“十一五”期间年森林采伐限额的审核意见
国家林业局

2001年国务院批准的各省、自治区、直辖市“十五”期间年森林采伐限额到2005年底执行期满。各地区（含各省、自治区、直辖市和重点国有林区等单位，下同）根据《中华人民共和国森林法》及其实施条例的有关规定，完成了“十一五”期间年森林采伐限额的编制工作。现将本次采伐限额编制结果的审核意见和进一步加强森林资源保护管理的措施报告如下：

一、关于“十一五”期间年森林采伐限额的审核意见

“十一五”期间年森林采伐限额编制，认真遵循了严格保护、积极发展、科学经营和持续利用森林资源的基本方针，充分体现了实施以生态建设为主的林业发展战略。在采伐限额的测算和核定上，做到了与促进森林可持续经营、推进林木采伐管理改革和加强重点区域资源保护的有机结合，将进一步促进由采伐天然林为主向采伐人工林为主、由森林经营管理统一模式向分区施策、由单纯控制森林消耗向生态保护与林业产业发展并重、由森林资源的低价值消耗向高价值利用的转变。对工业原料林实行了采伐限额单编单列，将有力促进非公有制林业的发展。经审核认为，各地“十一五”期间年森林采伐限额编制工作扎实、数据可靠、方法科学、程序合法。严格按此采伐限额执行，既能充分保证森林资源的持续增长，又统筹兼顾了经济社会发展的客观需求，是科学合理和切实可行的。

经审核汇总，全国“十一五”期间的年森林采伐限额为24815.5万立方米（不包括毛竹采伐限额）。按采伐类型的分项限额为：主伐11743.7万立方米，抚育采伐5624.1万立方米，更新、低改及其他采伐7447.7万立方米；按消耗结构的分项限额为：商品材15769.7万立方米（出材量9982.7万立方米），非商品材9045.8万立方米；按森林起源的分项限额为：天然林9121.4万立方米，人工林15694.1万立方米（其中：工业原料林5422.9万立方米）。由于毛竹具有生长繁殖快、年度间采伐量变化大等特点，“十一五”期间毛竹采伐限额由省级林业主管部门确定，报国家林业局同意后实施。

根据第六次森林资源清查结果，全国活立木总蓄积量136.18亿立方米，林木年均净生长量4.97亿立方米。“十一五”期间年森林采伐限额占活立木总蓄积量的1.82%，占林木年均净生长量的49.9%。“十一五”期间年森林采伐限额总量与“十五”期间年森林采伐限额总量22310.2万立方米相比，增加2505.3万立方米，主要是近些年来各种社会主体营造的短周期工业原料林采伐量有大幅度增加，如扣除工业原料林采伐量，则同比减少2917.6万立方米。

根据森林资源保护和发展的要求，“十一五”期间年森林采伐限额对森林利用结构作了较大的调整。与“十五”期间相比，全国人工林年采伐限额增加7087.2万立方米，天然林年采伐限额减少4581.9万立方米；商品材年采伐限额增加4179.5万立方米，非商品材年采伐限额减少1674.2万立方米。长江上游、黄河上中游天然林保护工程区天然林年采伐限额减少86.6万立方米；东北、内蒙古等重点国有林区天然林保护工程区年采伐限额减少1045.1万立方米；中央财政予以补偿的国家重点公益林年采伐限额减少701.8万立方米。从区域上看，东部地区商品材年采伐限额有所增加，西部地区天然林年采伐限额进一步减少，南部地区商品材年采伐限额大幅上升，北部地区年采伐限额明显下降。

二、进一步加强森林资源保护管理的措施

实行森林采伐限额管理是《中华人民共和国森林法》确定的一项重要法律制度，是控制森林资源过量消耗的核心措施和加强森林科学经营的关键手段。经过多年努力，我国森林资源保持着总量持续增长、质量稳步提高的良好态势。但从总体上看，我国依然是一个少林国家，森林覆盖率仅为世界平均水平的61.5%，人均森林面积和蓄积量不到世界人均水平的1/4和1/6。森林资源的总体状况与全面建设小康社会、促进经济社会可持续发展的要求尚有较大差距，特别是当前我国生态建设处于“治理与破坏相持阶段”的重要时期，保护和发展森林资源的任务更加艰巨、责任更加重大。因此，要进一步加大力度，强化措施，扎实做好森林资源保护管理及采伐限额实施工作。

（一）切实加强组织领导，强化森林资源保护管理的责任。森林资源是生态建设的物质基础，森林数量的多少、质量的高低是衡量一个国家和地区生态状况的重要标志。各地区、各部门要充分认识加强森林资源保护管理，对巩固生态建设成果、促进经济社会可持续发展、构建社会主义和谐社会的重大意义。要认真贯彻《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》（中发［2003］9号）精神，落实科学发展观，全面实施以生态建设为主的林业发展战略，把森林资源保护管理工作放在突出位置，切实加强领导，加大工作力度，确保林业建设目标的如期实现。地方各级人民政府主要负责同志是林业建设的第一责任人，分管负责同志是林业建设的主要责任人。要把森林资源是否持续增长、采伐限额是否严格执行、林业法规政策是否真正落实、生态状况是否稳步改善等作为各级领导干部任期目标责任制考核的重要内容，严格考核，落实责任。

（二）继续推进林业重点工程建设，加快重点区域生态恢复步伐。抓紧调整完善天然林保护工程实施方案，按照森林可持续经营和林区可持续发展的要求，尽快将东北、内蒙古重点国有林区的木材产量由现在每年的1058.0万立方米，调减到合理定产水平的618.4万立方米；为确保林区经济正常运转和社会稳定，在天然林保护工程实施方案的调整经国务院批准之前，中国内蒙古森林工业集团有限责任公司、中国吉林森林工业（集团）总公司、中国龙江森林工业（集团）总公司和大兴安岭林业集团公司的木材产量，暂按现行天然林保护工程实施方案确定的木材产量执行。长江上游、黄河上中游天然林保护工程区，要在继续禁止天然林商品性采伐的同时，积极采取改燃改灶和木材代用等措施，严格控制农民烧材和自用材的消耗；对人工林的采伐利用要在限额的总体控制下，根据几年来试点的经验和做法，认真加强人工林的采伐管理，实行人工林采伐限额计划年度审定制度，确保依法采伐。继续推进退耕还林、京津风沙源治理、三北及长江流域防护林体系建设、自然保护区建设等重点生态工程，认真落实工程政策，加强资源管护，巩固已有成果。要不断完善森林生态效益补偿政策，逐步扩大国家重点公益林的补偿范围，建立健全地方公益林补偿制度。尽快启动沿海防护林体系建设工程，构筑沿海地区防灾、减灾的绿色屏障。

（三）积极发展林业产业，增强森林资源保护和发展的活力。科学制定林业产业发展规划，优化发展布局。东部和南部地区要充分利用自然条件优势，大力发展商品林特别是速生丰产林和工业原料林，推进林浆纸一体化建设，鼓励木材的精、深加工，提高森林资源利用率；按照建设节约型社会的要求，发挥森林资源可再生优势，大力加强生物质能源林基地建设。北部和西部地区要根据生态建设的总体要求，严格控制木材加工的发展规模，加强森林资源的保护。进一步完善林业产业政策，明确市场准入条件，严格限制浪费资源、污染环境等木材加工企业的重复建设和低水平扩张，积极支持以木材为原料的大型加工企业采取多种形式建设原料林基地，引导林业产业健康发展，增强各种社会主体特别是非公有制主体培育、保护和合理利用森林资源的积极性，有效提高木材及林产品的供给能力。

（四）深入推行森林分类经营，提高森林科学经营管理水平。以不断提高林地生产力水平，建设稳定森林生态系统，实现森林可持续经营为目标，对森林资源实行分区施策、分类管理。依据森林的主导功能和培育目的，对不同区域、不同类型的森林采取不同的经营管理政策和措施，对公益林要严格管护、科学经营，促进其向生态功能和综合效益最佳状态发展；对商品林要放活机制、集约经营，最大程度地发挥其经济效益。公益林的建设、管护和补偿等由地方各级政府为主承担，鼓励各种社会主体共同参与；商品林的培育、经营和利用由所有者依法自主经营，政府予以正确引导和政策扶持。积极借鉴林业发达国家的先进理念和技术，探索适合我国实际的森林可持续经营的模式和途径，开展森林可持续经营试验示范，引导林业企业和经营单位实施森林科学经营，充分发挥其带动和辐射作用，不断提高我国森林资源经营管理的整体水平。

（五）大力加强林业法制建设，依法打击破坏森林资源行为。根据新时期生态建设和林业发展的需要，抓紧做好对不适应形势要求的现行林业法律法规的修订和完善工作，尽快起草制定天然林保护、湿地保护、森林林木和林地使用权流转等方面的法律法规。依法编制林地保护利用规划，保证编制经费，建立征用占用林地专家评审制度和林业主管部门预审制度，实行林地用途管制。切实加大林业执法力度，整合林业执法资源，建立统一、高效的林业综合执法体系，严厉打击乱砍滥伐林木、乱批滥占林地和乱捕滥猎野生动物等破坏森林资源行为。大力加强林业行政执法队伍的管理，提高执法人员素质，严格实行岗位培训、持证上岗和统一装识制度，确保依法行政、规范执法。积极推行林业政务公开，主动接受上级机关和人民群众对林业执法的监督。加强林业普法和宣传工作，不断提高全社会爱林、护林的意识，为森林资源的保护和发展创造良好的法制环境。

（六）积极推进林业改革，建立森林资源保护管理长效机制。按照政企分开原则，稳步推进重点国有林区及森林资源管理体制改革，建立国有林资源管理机构，代表国家履行出资人职责，把森林资源管理职能从森工企业中彻底剥离出来；进一步转换经营管理机制，加大人员分流和机构改革力度，减少对森林资源的压力，保障重点国有林区森林资源的休养生息和恢复发展。积极深化集体林权制度改革，建立产权归属清晰、经营主体落实、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务到位的现代林业产权制度。按照国家公益事业建设发展的要求，将公益型国营林场纳入公益事业单位管理，充分发挥其在森林资源培育、生物多样性保护中的骨干作用。认真抓好国家直接收购各种社会主体营造的非国有公益林的改革试点，稳步推开，逐步改变现行的造林投资方式。切实理顺基层林业工作站管理体制，积极发挥其在政策宣传、资源管护、林政执法、科技推广和社会化服务等方面的职能作用。

（七）切实强化林业管理队伍建设，提高依法保护森林资源的能力。进一步健全和稳定林业行政管理体系，对森林资源管理机构继续实行上管一级制度，在业务上既受所在地林业主管部门领导，也受上一级林业主管部门领导，其机构负责人的任免必须征得上一级林业主管部门的同意。切实加强林业工作站、木材检查站、林政稽查队等基层林业执法队伍建设，保障其公正、有效履行执法职责。进一步强化对森林资源保护管理的监督，具备条件的地方林业主管部门应逐级派驻森林资源监督机构，逐步理顺重点国有林区派驻森工企业监督机构的管理体制。积极整合现有林业监测资源，建立健全国家森林资源与生态状况综合监测体系，不断提高动态综合监测的现代化水平和工作时效性。切实加大森林资源保护管理基础建设的投入，改善工作条件，提高管理能力，确保森林资源保护管理各项任务的有效落实。

（八）依法规范林木采伐管理，确保“十一五”采伐限额严格执行。国务院批准的“十一五”期间年森林采伐限额及其各分项限额，是每年采伐胸径5厘米以上林木蓄积的最大限量，各地区、各部门必须严格执行，不得突破。除抚育采伐可以占用主伐限额、人工林采伐可以占用天然林限额、工业原料林采伐可以占用一般用材林限额外，其他各分项限额指标不得相互挪用、挤占。公益林只能进行抚育和更新性质的采伐，采伐限额不得跨年度结转使用；一般人工用材林采伐限额有结余的，经省级林业主管部门认定后可以结转下年度使用；工业原料林采伐限额有结余的，经省级林业主管部门认定后可以结转以后各年度使用。长江上游、黄河上中游天然林保护工程区要坚决停止对天然林的商品性采伐，因自然灾害、建设工程征占林地和森林经营保护特殊需要等情况，确需采伐天然林的，经国家林业局批准后可以占用人工林采伐限额。省级林业主管部门和重点国有林区森工（林业）主管部门可根据本地实际，在国务院批准的年采伐限额内预留一定比例的限额指标，并报国家林业局审定，以解决因自然灾害、征占林地等临时增加采伐限额的需要；其他采伐限额指标必须分解落实到具体的编限单位，不得层层截留。对因特大自然灾害或特大型国家工程建设需要采伐林木、且省内预留指标无法解决的，由省级人民政府上报国务院，国务院授权国家林业局审批；重点国有林区由有关森工（林业）主管部门上报国家林业局审批。交通、铁路、水利、煤炭、城建等部门或单位经营的森林，是国家森林资源的重要组成部分，必须统一纳入采伐限额管理。

“十一五”期间全国年度木材生产限额计划，原则上按照年商品材采伐限额等额确定。根据森林资源保护和生态工程建设的情况，国务院授权国家林业局会同有关部门对有关地区的年采伐限额计划进行适时调整。国家林业局每年将对各地森林采伐限额执行情况进行年度核查，核查结果要上报国务院并通报全国。

附件：全国“十一五”期间年森林采伐限额汇总表（略）

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