贵州省人民政府关于开展深化集体林权制度改革工作的意见

贵州省人民政府关于开展深化集体林权制度改革工作的意见

(黔府发〔2006〕42号)

各自治州、市人民政府，各地区行署，各县（自治县、市、市辖区、特区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：
我省属南方集体林区，90%以上的山林属于集体所有。改革开放以来，通过稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制等一系列体制、机制方面的改革，集体林业取得了长足发展。但也存在集体林产权不明晰、经营机制不灵活、利益分配不合理、权责利不统一等问题，制约了林业生产力的发展。为进一步完善林业产权制度，调动群众造林护林、发展林业生产的积极性，增加群众收入，促进林业更好更快发展，根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等有关法律规定及《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》（中发〔2003〕9号）、《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(中发〔2006〕1号)等文件精神，结合我省实际，现就在全省范围内开展深化集体林权制度改革提出以下意见：
一、充分认识集体林权制度改革的重要意义
集体林权制度改革是农村改革的重要组成部分。我省山区面积占国土总面积的92?5%，林业用地占全省国土总面积的一半，人均林地近4亩，开展深化集体林权制度改革工作对于优化农业经济结构，帮助林区农民增收，促进山区经济多元化，实现林业可持续发展等具有重要作用；对于增强林业发展活力，破解我省森林资源保护力量不足、林业产业不发达、非公有制林业发展滞后等难题，提高林业部门服务质量和行政能力，提高林业科学经营管理水平具有重要意义。各地、各有关部门要站在战略和全局的高度，充分认识集体林权制度改革的重要性和紧迫性，增强责任感和紧迫感，切实做好深化集体林权制度改革工作。
二、集体林权制度改革的指导思想和基本原则
（一）指导思想。
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻和落实科学发展观，围绕"生态立省"战略和全面建设小康社会目标，坚持以人为本，坚持农村土地基本经营制度，以深化林业改革为动力，以依法治林为保障，进一步明晰林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，确保收益权，规范森林资源流转，建立多元化的林业经营主体，最大限度地调动广大群众和其他经营主体造林育林护林的积极性，解放和发展林业生产力，加快社会主义新农村建设步伐，促进全省经济、社会全面、协调、可持续发展。
（二）基本原则。
1?坚持有利于“增量、增收、增效”的原则。即坚持有利于增加森林资源总量和提高造林绿化质量；有利于增加农民收入和提高生活水平；有利于提高森林的经济效益、生态效益、社会效益。
2?坚持权益平等，以家庭承包经营为主的原则。农村集体经济组织内部成员享有平等的承包经营权益，对集体山林实行以家庭承包为主、权益平等到户。
3?坚持因地制宜，形式多样的原则。根据当地森林资源状况和经济发展水平等实际情况，因地制宜，充分尊重群众意愿，自主选择改革的形式和方法，不搞“一刀切”。
4?坚持公开、公平、公正的原则。在改革中要做到办法、程序、内容、结果四公开，保证群众的知情权、参与权、决策权和监督权。严禁少数人暗箱操作，以权谋私。
5?坚持尊重历史，保持政策连续性的原则。林业“三定”以来，已依法明确的林地使用权、林木所有权和经营权，大部分群众满意的要予以维护，不得借改革之机打乱重来、重新分配或无偿平调。对历史遗留问题要尊重历史，本着有利于维护农民权益、有利于保护资源和发展林业的要求，结合实际，妥善解决。
6?坚持实行林业分类经营管理的原则。在集体林权制度改革中，对公益林和商品林分别采取不同的管理方式和经营采伐政策，以调动全省加快集体林权制度改革的积极性。
三、集体林权制度改革的目标和范围
（一）改革目标。
集体林业产权制度改革的目标：从2006年12月起，利用3年时间，通过改革，基本建立起“产权归属明晰，经营主体到位，责权划分明确，利益保障严格，流转程序规范，监管服务有效”的集体林业产权制度，实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”。具体实施分两步走：第一步，2006年12月至2007年11月，在锦屏、瓮安、册亨、余庆、六枝、白云、平坝、黔西、铜仁等9个县（市、区）开展试点工作，探索方法，总结经验。第二步，2007年12月至2009年11月，在认真总结试点工作成效、经验的基础上，在全省全面开展并完成新一轮集体林业产权制度改革。
（二）改革范围。
改革范围主要是尚未落实经营主体的集体商品林及其林地和县级以上人民政府规划的集体所有的宜林荒山荒地。对抵押权未解除、权属有争议的林地、林木，在有关问题未得到有效解决前，暂不纳入改革范围。对县级以上人民政府区划界定的公益林，要落实经营管护责任制。
四、集体林权制度改革的内容
（一）明晰产权。
林业产权的范围是森林、林木的所有权或使用权和林地的使用权，不包括林地的所有权。明晰集体林的产权主要采取以下六种形式。
1?稳定自留山政策。已划定的自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回。自留山上的林木除划定时另有约定的外，一律归农户所有，不得随意收回、调整。
2?完善责任山政策。分包到户的责任山，要保持承包关系稳定。上一轮承包到期后，原承包合同基本合理且执行较好的，可直接续包；对合同不合法的，要依法纠正，重新签订承包合同；面积、四至不清楚的，在进一步明晰产权的基础上，完善承包合同；农户不愿意继续承包的，在对原合同约定的权责和义务清理后，可交回集体经济组织另行处理。
自留山、责任山已“两山并一山”的，应予稳定；自留山、责任山被集体以行政手段收归统一经营，大部分群众强烈要求归还的，应当归还农户经营。
3?产权到户，家庭经营或联户经营。对集体统一经营的山林，可按人均山林面积计算，以户为单位承包经营，或自愿组合联户经营。
4?“分股不分山，分利不分林”。对集体统一经营且群众比较满意的山林，经本集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或村民代表大会三分之二以上村民代表同意，可以实行集体统一经营。但要将现有林地、林木折股均等分配给集体内部成员，明确经营主体，财务单独核算，收益的70%以上按股分配。
5?其他承包经营。对不宜采取家庭承包方式的宜林荒山荒地，通过招标、拍卖等方式，本着先内后外的原则，依法承包给本集体内部成员或其他社会经营主体，也可以将宜林荒山荒地承包经营权折股分配给本集体内部成员后，再实行承包经营或股份合作经营。不管以那种方式承包经营，都必须签订法定林地承包合同。
6?稳妥处理已经流转的集体山林和个人承包管理的山林。对已经流转的，凡程序合法手续完备的，要维护其山林权属；群众意见较大的，要本着尊重历史、依法办事的原则，妥善处理。集体山林流转收益70%以上应平均分配给本集体经济组织内部成员。
无论采取何种形式，都要召开村民会议或村民代表会议，经本集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或村民代表大会三分之二以上村民代表同意，并依法完善或补签林地承包（流转）合同，发（换）全国统一式样的林权证。
（二）放活经营。
对人工商品林的管理，要依法放活，鼓励开展综合利用。在保证生态功能前提下，允许合理开发公益林林地资源，发展林地经济；公益林经过批准可实行抚育和更新性质的采伐。
（三）规范收费。
1?收费项目。森林植被恢复费、育林基金（含维简费）、陆生野生动物资源管理费、林木种子生产许可证工本费、林木种子经营许可证工本费、林权证工本费、木材经营加工许可证工本费、森林植物检疫费、植物新品种权费。
2?改革育林基金征收、管理和使用办法，征收的育林基金要逐步返还给林业生产经营者用于发展林业。
3?对涉及林业生产经营者负担的各种收费项目进行全面清理整顿，向社会公布现行涉及到林业生产经营者的所有收费项目、标准和收取办法。取消市（州、地）、县（市、区）、乡（镇）、村（组）自行出台的所有木竹收费项目。要建立健全信访举报、检查监督、案件查处等各项工作制度，严肃查处各种乱收费和加重林业生产经营者负担的行为。
（四）规范流转。
按照林地所有权和使用权分离的原则，在集体林地所有权性质、林地用途不变的前提下，鼓励“依法、自愿、有偿、规范”流转林地使用权和林木所有权，引导林业生产要素的合理流动和森林资源的优化配置。
集体山林的流转必须符合以下前置条件：有利于保护、培育和合理利用森林资源；有利于保护和改善生态环境；自愿、自主、平等、合法；不得改变林地的属性；不得损害国家、集体和社会公共利益；国家重点公益林、自然保护区的核心区以及森林、林木、林地权属有争议的不得流转；受让方采伐林木必须按照《中华人民共和国森林法》等法律法规的规定执行。
集体山林的流转，应经本集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或村民代表大会三分之二以上村民代表同意，并由县（市、区）林业主管部门凭流转协议办理变更手续。
县级以上人民政府和林业主管部门要完善流转体系，做好流转服务工作。条件成熟的可以组建林业产权市场，为有流转需求的各种主体搭建交易平台，提供政策咨询、林权变更登记、信息发布和资产评估等服务。省人民政府授权省林业主管部门负责森林资源资产评估机构的审批和业务管理。
五、集体林权制度改革的工作步骤、配套政策和保障措施
（一）工作步骤。
第一阶段是宣传发动，开展培训。要通过各种形式，广泛、深入宣传开展深化集体林权制度改革的目的、意义、做法以及有关法律、法规、政策规定，使广大群众理解改革、支持改革、参与改革。通过培训使参与实施改革的有关人员掌握试点方法、要求，在改革中正确运用。
第二阶段是调查摸底，制定方案。由县（市、区）组织开展调查摸底，制定改革方案，报市（州、地）人民政府（行署）批准，同时报省林业主管部门备案。各乡（镇）、村（组）的改革方案根据已批准的县（市、区）改革方案制定并逐级报批备案。各村（组）的改革方案，必须广泛听取村民的意见，经本集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或村民代表大会三分之二以上村民代表同意。
第三阶段组织实施，确权发证。改革要严格按照法定程序规范操作，林地使用权、林木所有权和使用权落实后，要依法完善有关合同，及时发（换）林权证。建立健全县、乡、村林权制度改革档案。
第四阶段是检查验收，总结完善。加强对改革实施情况的跟踪调查，及时解决改革过程中出现的新情况、新问题。林权基本落实后，要制定标准进行验收。对验收中发现的问题，要认真进行整改和完善。要重视改革的理论研究和实践经验的总结，不断巩固改革成果。
（二）配套政策和保障措施。
1?林木采伐实行五年限额总量控制。经省林业主管部门批准，一般人工用材林上年度采伐限额有节余的，可将节余的限额结转下年度使用；工业原料林采伐限额有节余的，可将节余的限额结转以后各年度使用。
2?实行木材产销见面。木材流通要以市场为导向，排除各种形式的行政干扰，取消中间环节，禁止划片区确定收购商，做到降低营销成本，确保群众和其他林木经营主体依法生产的商品材直接与客商见面。集体所有成片采伐的商品木材，应当实行招投标制，公开竞价拍卖。有关部门和机构要及时提供市场信息、木材检验、资源评估等方面的服务，维护木材生产者的合法权益。
3?强化林权证的法律地位。林权证是确认森林、林木和林地所有权或者使用权的法律凭证，也是林地使用权和林木所有权及使用权流转经营的法律依据。申办林木采伐许可证必须凭林权证。可以凭林权证抵押、担保、贷款。
4?进一步稳定和加强林业管理队伍建设。深化集体林权制度改革，对林业管理提出了新的更高的要求，各地人民政府和有关部门要根据改革发展的需要，进一步稳定和加强林业管理队伍建设。对基层林业工作站、木材检查站、森林公安派出所等执法单位，要妥善解决人员编制，人员工资和工作经费纳入同级财政预算给予保障，以保证其依法履行职责，公开、公正、公平执法。
5?创新森林资源保护体系。严格执行森林资源保护的法律法规及各项规章制度，鼓励各地制定村规民约，提高农民的自律意识和自我管理水平。对已建立起来的行之有效的保护体系，继续巩固和完善。引导农民自愿成立防止森林火灾、防止乱砍滥伐、防治病虫害联防组织。各级林业部门要加强对农户的指导和信息和技术服务。
6?加大执法力度。要依法严厉查处借林改之机乱砍滥伐等破坏森林资源的行为。对权属有争议的林地，在争议未解决之前，任何一方都不得进入争议林地内从事除森林防火、森林病虫害防治之外的其他林事活动。坚持采伐限额管理制度，坚持林木凭证采伐、凭证运输、凭证经营加工制度。对采挖胸径5厘米以上活体树木以及古树、名木、树蔸，应当依法办理审批手续。
7?集体林权制度改革涉及面广，工作难度大，县级财政要安排集体林权制度改革必要经费，省级和地级财政视情况给予补助。
六、切实加强对集体林权制度改革工作的组织领导
集体林权制度改革是一项涉及面广、政策性强、工作量大的综合改革，各地人民政府要从统筹城乡发展、建设社会主义新农村的高度，充分认识集体林权制度改革工作的重要性和紧迫性，将其作为解决“三农”问题的一件大事来抓，纳入政府重要议事日程，专题研究部署，专项监督检查，抓具体、抓深入、抓突破。要切实加强对集体林权制度改革工作的组织协调和统筹指导，明确目标、分解责任、细化任务、制订措施、抓好落实。各级领导干部要深入基层，摸清林情，了解民意，加强对基层的指导和服务，帮助他们解决改革中遇到的各种矛盾和问题。各级发展改革、财政、国土资源、农业、司法、民政、监察、税务、金融等有关部门要密切配合，通力协作，支持推进集体林权制度改革。各级林业部门要切实履行职责，发挥好主管部门的作用，认真做好改革的各项基础工作。省、地、县要成立集体林权制度改革领导小组，领导工作的开展，并设立相应办事机构，负责日常事务工作。
集体林权制度改革涉及广大群众的切身利益，必须做到依法、公开、公平、公正，决不允许损害群众利益。各级领导干部和参与改革的工作人员，要坚持以身作则，严肃改革纪律，把各项改革政策和保障措施落实到位，确保集体林权制度改革的顺利健康推进。

贵州省人民政府
二○○六年十一月三十日

贵州省人民政府关于开展深化集体林权制度改革工作的意见

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