国家环境保护总局关于进一步加强生态保护工作的意见

国家环境保护总局关于进一步加强生态保护工作的意见

(环发〔2007〕37号)

各省、自治区、直辖市环境保护局（厅），新疆生产建设兵团环境保护局，各直属单位，各派出机构：

为贯彻落实《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发〔2005〕39号）和第六次全国环境保护大会精神，加快解决影响可持续发展的生态问题，全面推进环境保护历史性转变，现就进一步加强生态保护工作提出如下意见：

一、充分认识生态保护面临的严峻形势

（一）生态保护工作取得积极进展。党中央、国务院高度重视生态保护，采取了一系列重大措施，不断加强生态保护工作，各级环保部门积极参与综合决策，加强监管，努力遏制生态恶化趋势。自然保护区和生态功能保护区建设与管理取得积极进展，生物多样性保护与生物安全管理工作进一步深化，资源开发生态保护监管水平不断提高，生态示范创建工作蓬勃开展，农村污染防治得到重视，全社会生态保护意识和公众参与度明显提高。

（二）生态环境形势十分严峻。虽然我国生态保护工作取得积极进展，但生态环境形势依然十分严峻，生态环境恶化的趋势还没有得到有效遏制。生态系统功能下降，生物多样性减少，外来有害物种入侵，削弱了可持续发展的基础；水污染和水生态失衡制约了经济社会发展；土地退化导致土地生产力下降，土壤污染影响农产品安全；矿产资源的不合理开发导致一些地区生态破坏严重，地质灾害频发。人口增加和经济社会快速发展对生态环境的压力越来越大。

（三）生态保护工作基础薄弱。生态保护政策、法规、标准体系不完善，环保部门实施统一监管的手段不足，能力建设严重滞后，队伍、技术力量薄弱，投入机制不健全。生态保护工作与新形势、新任务不相适应。

（四）必须把生态保护工作摆在重要位置。生态环境保护关系经济社会的可持续发展，关系人民生活和子孙后代的发展，关系环境保护事业的发展。必须坚定不移地坚持保护生态环境的方针，坚持污染防治与生态保护相结合，以生态修复扩大环境容量，以生态措施强化污染防治，确保实现“十一五”环保目标，努力促进人与自然的和谐。

二、明确生态保护工作的指导思想和目标

（五）指导思想。以科学发展观为指导，以加快实现环境保护历史性转变为契机，加大执法力度，重点抓好自然生态系统保护与农村污染防治，严格控制资源开发建设活动造成的生态破坏，提高监督管理水平，维护自然生态系统功能，促进人与自然和谐，为全面建设小康社会提供坚实的生态安全保障。

（六）生态保护目标。到2010年，生态环境恶化趋势得到基本遏制，部分地区生态环境质量有所改善。重点生态功能保护区的生态功能基本稳定，自然保护区、生态脆弱区的管理能力得到提高，生物多样性锐减趋势和物种遗传资源的流失得到有效遏制，外来有害物种的入侵得到控制；基本摸清全国土壤环境污染状况，农村污染防治力度不断加大；生态保护法规体系进一步完善，执法能力进一步加强。到2020年，全国生态环境状况明显改善。

（七）基本原则。

预防为主，保护优先。运用法律、经济和必要的行政手段，强化监管措施，规范开发建设活动，防止造成新的人为生态破坏。生态保护和建设的重点从事后治理向事前保护转变，从人工建设为主向自然恢复为主转变，从源头上扭转生态恶化趋势。

分类指导，分区推进。按照国土空间优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区的定位，以及自然生态环境条件和社会经济发展水平，因地制宜，采取相应的生态保护对策和措施。

统筹规划，重点突破。正确处理资源开发与生态保护的关系，近期与远期兼顾、局部与全局协调。优先抓好生态保护的重点区域和重点项目，力争在短期内有所突破。

三、着力解决影响可持续发展的生态问题

（八）以实施农村小康环保行动计划为龙头，大力推进农村环境保护。各地在社会主义新农村建设中，要尽快编制并实施农村小康环保行动计划；加强农村饮用水源地的保护和监管，保障农民群众饮水安全；重点治理农村生活污水和垃圾，推进村庄环境综合整治；开展农业污染源调查，实施畜禽养殖污染治理，依法划定禁养区，加大秸秆禁烧的执法检查力度；加强农村环境基础设施和环保监管能力建设，严格执行环境影响评价和“三同时”制度，防止城市和工业污染向农村转移。

（九）以土壤污染状况调查与监测为基础，全面加强土壤环境保护工作。开展全国土壤污染状况调查，逐步完善土壤环境质量标准体系，建立土壤环境质量监测和评价制度，开展污染土壤修复与综合治理试点；加强对污灌区域、工业用地及工业园区周边地区土壤污染的监管，严格控制主要粮食产地和蔬菜基地的污水灌溉,确保农产品质量安全；积极发展生态农业、有机农业，严格对无公害、绿色、有机农产品生产基地的环境监管。

（十）以自然保护区、生态功能保护区、生态脆弱区的建设和保育为主体，保护和恢复自然生态系统的整体功能。认真做好生态功能区划工作，确定不同地区的主导生态功能和发展方向；开展自然保护区基础调查，优化空间布局，强化管护能力建设，推进规范化管理，完善监管机制，提高保护质量；编制生态功能保护区规划，抢救性地建立一批国家重点生态功能保护区；编制生态脆弱区保护规划，使脆弱的生态系统休养生息。

（十一）以遏制人为生态破坏为重点，强化资源开发的生态保护监管。依据《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》，加大规划环评的力度；加强对矿产资源、水资源、旅游资源和交通基础设施等开发建设项目和活动的环境监管，努力遏制新的人为破坏生态活动；加强红树林、珊瑚礁、海草等典型海岸、海洋生态系统的保护和恢复，改善近岸海域、海岸带和海洋生态环境，提高其服务功能。

（十二）以履行《生物多样性公约》和《生物安全议定书》为主线，加强物种资源保护和生物安全管理。加强履约工作的组织协调，制订生物多样性保护行动计划，开展区域生物多样性评价工作；完善生物物种资源保护部际联席会议制度，编制生物物种资源保护与利用规划，做好生物物种资源调查工作，完善生物物种资源数据库和信息系统；做好转基因生物安全、外来有害入侵物种和病原微生物的环境安全管理。

（十三）以生态示范系列创建为载体，积极推进区域经济社会与环境协调发展。扎实推进和深化生态省（市、县）、生态示范区、环境优美乡镇、生态村创建工作，创新工作机制，实施分类指导，分级管理；求真务实，严格标准，完善考核办法；制定鼓励性政策措施，以奖代补推动创建工作。

四、强化生态保护工作措施

（十四）加强组织领导和队伍建设。地方各级环保部门要把生态保护工作纳入重要议事日程，省级、市级环保部门要加强生态保护工作机构建设，县级环保部门要有专人负责生态保护工作，推动乡镇设立兼职的生态环境监管人员。切实加强生态保护能力建设，继续开展生态保护工作人员的业务培训，提高工作人员的业务水平。

（十五）加强生态保护立法工作。积极配合全国人大做好自然保护区法的立法工作，总局要依据职责抓紧研究拟订土壤污染防治法、转基因生物安全法、生态保护法、畜禽养殖污染防治条例、农村环境保护条例、生物遗传资源管理条例等法律、法规草案建议稿；加快制订矿山生态恢复治理、生态脆弱区评估、自然保护区和生态功能区生态功能评估等方面的标准。各地要结合实际，抓紧拟订一批地方性生态保护法规、规章和标准。

（十六）研究探索生态补偿政策，拓宽生态保护资金渠道。总局将继续与有关部门合作，研究流域上下游之间、资源开发与生态保护之间、自然保护区内外的生态补偿途径，研究建立遗传资源获取与惠益共享机制。各地要落实矿山生态环境恢复治理保证金制度。积极协调发展改革和财政部门，编制和实施自然生态保护专项规划，以规划带动项目，以项目争取资金，将生态保护工作落到实处。

（十七）创新工作机制，强化生态保护统一监管。加强与有关部门的协调与合作，建立、完善部际联席会议制度、信息通报制度、联合检查制度、案件移交移送制度。加强环保系统内部的综合管理，切实改进工作作风和工作方法，形成生态保护工作合力。进一步完善自然保护区评审机制，对各类生态示范创建工作实行动态管理，建立激励和奖惩机制，表彰先进，督促后进。

（十八）开展生态环境监察，加大执法力度。依法加强对自然保护区、生态功能保护区、农村等区域及矿产资源开发、旅游开发、水利水电、交通等建设项目的生态保护执法力度，严查各种生态破坏案件和违法行为。深化生态环境监察试点工作，扩大试点范围，充实试点内容，力争在生态保护执法机制、建章立制和能力建设等方面有所突破，切实解决当地突出的生态环境问题。

（十九）抓好试点，以点带面推动全局工作。积极开展畜禽养殖污染治理、农村生活污水和垃圾治理、土壤污染治理、有机食品基地建设等示范工程，重点解决农村突出的环境问题。开展流域生态补偿试点工作，推动解决重点流域生态环境问题。开展矿区生态环境恢复治理试点，推进矿区环境保护工作。开展自然保护区建设管理示范工作，建立一批与国际接轨的自然保护区，提高管理水平。

（二十）深入开展生态环境状况评价工作。建立和完善生态环境监测体系，制订城市和农村、自然保护区和生态功能保护区等不同类型的生态环境状况评价标准和方法，开展不同类型的生态环境状况评价工作，定期公布全国和区域生态环境状况。

（二十一）加强生态保护科学技术研究。加强生态保护战略和科学技术研究，重点开展典型地区生态系统演替规律、生态环境状况评价、生态系统服务功能、土壤修复、矿区生态环境恢复治理技术、城市景观生态等研究，为生态环境管理提供科学依据。加强应用技术的推广，提高生态保护科技含量和水平。

（二十二）广泛开展国际交流与合作。认真履行《生物多样性公约》和《生物安全议定书》等国际公约，维护国家环境与发展权益，履行相应的国际义务。积极引进和借鉴国外先进的管理经验，利用国外资金和技术，促进我国生态保护工作。

（二十三）加强生态保护宣传教育，提高公众的生态保护意识。充分利用广播、电视、报刊、网络等媒体，开展生态警示教育，广泛宣传和普及生态保护知识。发挥舆论监督作用，表彰生态保护的先进典型，揭露和批评破坏生态的违法行为，公开环境信息，鼓励和引导公众参与生态环境保护。

二○○七年三月十五日

国家环境保护总局关于进一步加强生态保护工作的意见

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