哈尔滨市人民政府关于深化农村综合改革的意见

哈尔滨市人民政府关于深化农村综合改革的意见

(哈政发〔2009〕8号)

各区、县（市）人民政府，市政府各委、办、局：

为进一步巩固农村税费改革成果，全面推进农村综合改革，力争在“十一五”期间或用更长时间，基本完成乡镇机构、农村义务教育、县（市）乡财政体制等改革任务，建立精干高效的行政管理体制、政府保障的农村义务教育体制、覆盖城乡的公共财政体制，促进农民减负增收，加快农村社会事业建设，为农村经济社会发展提供体制、机制保障，扎实推进社会主义新农村建设，根据《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、《国务院关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》（国发〔2006〕34号）和《黑龙江省人民政府关于全面推进农村综合改革工作的意见》（黑政发〔2007〕15号）要求，结合我市实际，经市委同意，提出如下意见：

一、指导思想和基本原则

（一）指导思想。以党的十七届三中全会精神为指导，按照市委十二届五次全会要求，深入贯彻落实科学发展观，以促进和谐社会建设和农村经济社会发展为目标，巩固农村税费改革成果，落实党的各项惠农政策，通过深化乡镇机构、农村义务教育体制和财政体制为核心内容的各项改革，推进城乡统筹，构建农村经济社会管理的新框架、新体制，为农村经济社会发展注入活力。

（二）基本原则。一是促进发展，构建和谐。实行有利于农村经济发展和促进和谐社会建设的政策措施，兼顾各方面的利益关系，推进基层民主建设，发挥村民自治组织作用，减少和化解改革中的各种矛盾，确保改革平稳进行，促进农村社会稳定。二是积极探索，创新机制。从实际出发，解放思想，大胆创新，力求突破。三是突出重点，统筹推进。以国家确定的乡镇机构、义务教育、财政体制改革为重点，兼顾农村其他方面改革，做到各项改革共同推进。四是关注民生，强化服务。从维护农民群众利益出发，改进乡镇政府和村级组织为农民服务方式、方法，提高服务水平，用最低成本提供最优质服务，帮助农民解决生产生活中的实际问题，促进农业增产、农民增收、农村和谐。

二、以强化服务为目标，转变乡镇政府职能

按照因地制宜、精简、效能、责权一致的原则，进一步转变政府职能，巩固乡镇机构改革成果，提高为农民服务水平和行政效率，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制。

（一）强化乡镇政府服务功能。乡镇政府要着力推进职能转变，强化为农民服务和社会管理职能，打造农民依靠、农民信任、农民满意的基层政府。今后乡镇政府的主要任务：一是促进经济发展，增加农民收入。稳定农村基本经营制度，加强土地承包经营权流转管理和服务，探索集体经济有效实现形式，深化村集体组织产权制度改革，发展农民专业合作经济组织，健全农村市场和农业服务体系；保护基本农田，组织开展农业基础设施建设，推广农业技术，抓好粮食生产，提高农业综合生产能力和农产品质量安全水平；推动农村经济结构调整，促进发展乡镇企业，帮助农民多渠道转移就业，促进农民增收。二是强化公共服务，着力改善民生。履行农村义务教育应尽职责，加强农村职业教育与技术培训；参与组织提供农村公共卫生服务，参与完善新型农村合作医疗制度；落实计划生育基本国策，提高农村人口素质；指导农村文化体育活动，丰富农民业余生活；指导村镇规划与建设，改善农村人畜饮水和道路等基础设施，加强生态建设和环境保护；做好防灾减灾、扶贫开发、社会救助等工作，确保农民分享改革发展成果。三是加强社会管理，维护农村稳定。维护农村社会公平正义，保障农民合法权益；开展普法教育，增强广大农民的法制意识；及时上报社情民意，排查调解群众纠纷；实施应急管理，处理突发事件；搞好社会治安综合治理，化解农村社会矛盾等。四是推进农村基层民主，促进农村和谐。加强农村党的基层组织建设，指导村民自治，引导农民有序参与村级事务管理，促进社会组织健康发展。

要为乡镇政府转变职能创造条件，增加投入，保障工作经费，增强乡镇政府履行职责的能力，依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应管理权限，上级部门派驻或设在乡镇的机构要接受镇党委和政府的统一指导和协调。

（二）积极探索新的服务管理方式。一是实行服务代理制。乡村要搭建涉农服务平台，建立全程服务网络，实行“一站式”服务，帮助农民解决生产、生活中的难题，农民对乡镇的服务要求由村干部代理，对县（市）以上服务要求由乡镇干部代理。乡镇逐步建立政务服务中心，村级建立代理站点，更加便捷地为农民服务。二是建立服务绩效考核评价体系。将对乡村干部奖惩和使用由单独考核经济指标转向服务指标和经济指标一并考核，把为农民服务的内容和质量作为考核评价干部的重要标准，把农民满意度作为提拔使用干部的重要依据，引导干部树立正确的政绩观，真正为农民服好务。三是优化乡村干部队伍。注重从复转军人、回乡青年、外出务工人员当中选拔村干部，选聘和优先录用优秀大学生到乡镇或村级组织任职，将优秀乡镇干部下派到村级任职，将优秀村干部优先选拔到乡镇任职，尽快改变乡村干部队伍的文化结构和年龄结构。四是积极推进乡镇事业单位改革。对乡镇事业单位进行进一步整合，实行分类管理，公益性机构加强财政保障，经营性机构可转为经济实体，今后乡镇不再兴办自收自支事业单位。探索由县（市）按专业整合技术力量，分区域设立专业性综合服务中心，健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构。建立“以钱养事”的新机制，做到“养事不养人”。事业单位人员一律竞聘上岗，按岗聘用，合同管理。五是严格控制机构和人员增长。乡镇机构数量在确定数额内，可设若干综合办公室，也可只设若干综合性岗位。乡镇行政事业单位编制在“十一五”期间只减不增，建立编制、人事和财政部门沟通协调机制，实行编制、经费双向管理，对现有财政供养人员进行全面清理，采取编制实名制和工资卡制度，杜绝超编进人和“吃空饷”问题。清退临时用工。乡镇政府及事业单位确需增补人员的，必须在编制控制数额内按相关规定进行聘用或录用。六是继续实行乡镇“党政合一”。进一步总结完善试点经验，继续扩大“党政合一”试点范围。乡镇党政领导的配备，在规定职数内，由党委书记兼任乡镇长，其他岗位均实行兼职。

（三）进一步优化乡村布局。按照统筹城乡发展和新农村建设规划要求，根据人口数量、区域面积、财政收入水平和经济发展状况，对乡村布局进行调整，适当扩大管理半径，形成适当集中、布局科学、有利于小城镇发展的行政区划，着力解决已撤并乡镇和村屯的遗留问题，做好资产、人员、财务划转工作，重点解决原有行政村合并后的整合和明合实未合问题。

大力推进林地共建。打破地方和林区区域界限，统筹林地发展，推进林地经济和产业一体化、城乡建设一体化、社会公共事业一体化、旅游开发一体化、生态环境保护与资源开发利用一体化，着力打造林地互促共建样板区、体制机制创新先行区、全面建设小康社会示范区，实现地方和林区的统筹协调发展。

三、以农村义务教育均衡发展为重点，深化农村教育体制改革

坚持统筹城乡和区域教育发展，以加强农村中小学标准化建设、提高农村教育质量和加快农村中等职业技术教育发展为重点，合理利用教育资源，规范办学行为，缩小城乡办学差距，促进义务教育均衡发展，实现教育公平，办好让人民满意的教育。

（一）继续落实“以县为主”的教育管理体制和农村义务教育经费保障机制。切实完善“以县为主”的教育管理体制，落实教育行政部门对中小学教师资格认定、招聘录用、职务评聘、调配交流、培训考核等管理职责，严格中小学教师编制管理和教师资格准入制度，创新教师补充机制，加强教师队伍培训，切实提高农村教师素质。不断提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平。深化城乡教育对口支援工作，逐步建立起推进农村教育均衡发展的有效机制。均衡配置教育资源，加强农村薄弱学校建设，搞好农村中小学校标准化建设。

（二）加快农村教育布局调整和农村寄宿制学校建设。有计划、分步骤地调整农村学校网点布局，对不具备办学规模的学校要逐步通过调整使其具备适度办学规模。乡镇初中和有条件的乡镇中心小学都要建成寄宿制学校，为学生提供良好的食宿条件和学习环境，确保学生安全。

（三）加大贫困学生资助力度。逐步提高贫困家庭寄宿学生生活补助标准，动员社会力量扶助贫困家庭学生。对进城农民工子女也要纳入贫困助学范围，使其享有同城市子女同等接受义务教育的权利。县（市）乡政府、村级组织和教育行政管理部门对本地区的贫困家庭学生都要承担扶助责任，保证每个贫困家庭的学生不因贫困而失学。

（四）大力发展农村职业教育。加大对农村职业教育的投入，加强职业教育基础能力建设，继续推广“三教统筹”农科教结合经验，促进基础教育、职业教育和成人教育相互促进、协调发展。农村初中毕业生除升入高中外，应全部参加多种形式的职业教育技能培训。

（五）继续清理化解农村义务教育债务。在化解“普九”债务工作的基础上，积极化解其他义务教育债务。对义务教育债务逐笔进行核实，并经审计认定，确定债权人和债务人，建立专门账户，采用国库集中支付的形式直接偿还给债权人。要严格财政管理和审计监督，建立债务监控系统，坚决取消一切不切实际的达标评比活动。坚持谁举债谁偿还的原则，对盲目举债搞形象工程、政绩工程的，要追究有关领导的责任。

四、推进县乡财政管理体制改革，加快农村公共财政建设

（一）合理确定乡镇财政体制。按照财权与事权相统一、兼顾县（市）乡利益、保证事业发展的原则，合理划分县（市）乡两级政府的事权范围和支出责任，扩大公共财政覆盖范围。乡镇财政体制的确定，要充分考虑乡镇的经济发展水平和增收潜力，调动乡镇当家理财的积极性。乡镇新增的收入原则上全部留给乡镇。对经济欠发达、收入数额较少的乡镇，支出可由区、县（市）统筹安排。对经济较发达、收入数额较大、增收潜力明显的乡镇，可实行完整的分税制财政体制，调动其开辟财源、增收节支的积极性，鼓励乡镇多上项目、上大项目，为财政收入提供稳定来源。凡属县（市）级政府承担的支出，不得以任何借口转嫁到乡镇，乡镇的应得财力，不得以任何借口截留。

（二）完善“乡财县管”和“村财乡理”办法。要进一步总结“乡财乡用县监管”和“村财民理乡代管”的改革经验，进一步规范预算代理、账户统设、资金统调、集中收付等管理办法。在保证乡镇预算管理权、资金所有权和审批权不变的前提下，加强乡镇预算编制的指导与预算执行的监督。加强乡村转移支付资金管理，专项转移支付应保证用于规定项目。要建立监督制约机制，完善管理措施，实行参与式预算管理，确保资金的有效使用。村级“三项经费”要坚持总量不变，按标准核拨到位，防止截留、挪用，同时要充分保证村级经费使用，防止村财乡用，平调村级转移支付资金。

（三）切实保证以社会保障制度为重点的各项支出。一是认真落实五保供养政策。建立完善五保供养动态管理机制，切实做到应保尽保，并根据经济发展和保障能力逐步提高供养标准。分散供养对象生活费标准每人每年1920元，集中供养对象生活费标准每人每年2720元。五保户已分得的承包土地不得以任何理由收回。加大整合改造农村敬老院力度，改善农村养老条件，逐步扩大集中供养范围，到“十一五”期末，集中供养率要达到50%以上。建设农村敬老服务中心20所，维修改造原有敬老院30所。二是不断提高农村医疗救助水平。加大资金投入，扩大救助面，提高救助标准，切实做好与新型农村合作医疗制度的衔接。三是完善农村最低生活保障制度。进一步完善制度，加强资金管理，提高保障水平，扩大保障面，使更多困难群众得到救助，做到应保尽保。四是推进新型农村合作医疗工作。认真抓好新型农村合作医疗制度的普及，提高农民参合率，逐步完善有关政策，科学确定起付线、封顶线和补偿比例，使参合农民广泛受益。五是发展农村公共卫生事业。加大对农村卫生的投入，支持农村医疗卫生基础设施建设、人才培养、初级卫生保健和公共卫生服务，尽快建立起功能完善、覆盖城乡居民的公共卫生体系、基本医疗服务体系。加强农村动物疫病防疫员队伍建设，落实好防疫员的工资待遇，加大各级政府财政投入力度，逐步完善动物疫病防控体系。六是加快建立农民基本养老保险制度，建立完善失地农民保障制度，切实解决失地农民的生活保障问题。七是加快农村文化事业建设。加大文化事业投入，加快乡镇综合文化站和基层文化阵地建设，到2010年末，基本实现乡镇有综合文化站、村有文化活动室、社区有文化中心。进一步理顺文化行政管理体制，在限额内，独立设置县（市）级文化行政部门，组建乡镇综合文化工作机构。加强村组织活动场所建设管理，充分发挥“一室多能”效益，开展多种形式文化娱乐活动，保护利用农村民间文化资源，丰富农民群众业余文化生活，培育文明风尚，推动农村和谐文化建设。八是加强农村人口和计划生育新机制建设。坚持以人为本，民生优先，加快由“以罚为主”到“以奖为主”管理手段的转变，健全完善计划生育利益导向政策体系，努力构建和谐的人口发展环境。九是大力推进社会主义新农村建设。坚持高标准、高起点，科学规划，创新机制，加大投入，积极推进社会主义新农村建设，特别是抓好新农村建设重点示范村建设。大力推进规模化养殖，辟建畜牧小区，实现人畜分离，改善农村人居环境。十是积极推行民主管理。实行“村民参与、村官承诺”的村级民主管理模式，全面推进政务公开、村务公开和财务公开。进一步完善农村“一事一议”制度。规范“一事一议”程序、范围、筹资标准等，调动农民议事积极性，解决有事难议、议而不决、决而不行的问题。完善 “一事一议”财政奖补政策和小型农田水利建设农民“民建公助”政策，逐年增加对农村公益事业建设的投入。选择一些农村公益事业建设的典型村屯予以重点支持，发挥其示范作用，带动农村公益事业健康发展。

五、稳定完善农村基本经营制度，扩大集约化、规模化经营

稳定农村基本经营制度，推进农业经营体制机制创新。依法保障农民对承包土地占有、使用、收益等权利。保持现有土地承包关系稳定并长久不变，积极引导家庭经营向采用先进科技手段方向转变，统一经营向发展农户联合与合作方向转变。强化对土地承包经营权的物权保护，做好集体土地所有权确权登记颁证工作，稳步开展土地承包经营权登记试点工作。

建立健全土地承包经营权流转市场。鼓励有条件的地方发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法律咨询、价格评估、合同鉴定、纠纷调处服务。建立农村土地承包纠纷调处机制，及时调处农村土地承包经营权纠纷，妥善化解矛盾。

发展各种形式的适度规模经营。整合资源，打造一乡一业，一村一品，形成优势品牌经济。鼓励农村种田能手、专业大户和各类经营主体，通过土地流转建立农产品基地，开展土地规模经营。结合区域内主导产业和特色产业布局，引导土地流转规模经营向优势产业和优势区域集中，发挥种养大户、龙头企业和农技服务机构的作用，把农民组织起来，通过统一布局、统一质量标准、统一技术培训、统一品种、统一销售，实现规模经营。

积极探索集体经济有效实现形式，推进农村集体经济组织产权制度改革，推进以股份合作为主要形式，以清产核资、资产量化、股权设置、股权界定、股权管理为主要内容的农村集体经济组织产权制度改革，建立“归属清晰、责权明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力”的农村集体经济组织产权制度，明确农村集体经济组织的管理决策机制、收益分配机制，健全保护农村集体经济组织和成员利益的长效机制，构建完善的农村集体组织现代产权运行机制。

六、进行国有农场税费改革，减轻国有农场农工负担

按照“减轻负担、规范收费、深化改革、配套保障”的原则，对国有农场税费制度进行改革，免除农工承担的类似农村乡镇“五项统筹”的收费，由此减少的收入通过转移支付给予补助。规范国有农场土地承包费的收取，规范向农工收取的其它行政性收费。面向农工的收费要实行公示制，防止出现通过提高土地承包费和向农工乱收费加重农工负担问题。稳步推进国有农场配套改革，逐步分离国有农场办社会职能，进行国有农场经营体制和管理体制改革，完善国有农场土地承包制度。加大国有农场投入，落实国有农场应享受的惠农政策。市属国有农场要下放到区、县（市），区、县（市）管理的农场要下放到乡镇。能改为行政村的国有农场逐步改为行政村，同样享受农村的各项优惠政策，农工与农民享受同等待遇，通过改革实现国有农场的健康发展。

七、以明晰产权为核心，全面推进集体林权制度改革

认真贯彻落实《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号）精神，按照创新机制、明晰产权、放活经营、规范流转、减轻税费的指导思想，搞好集体林权制度改革。在坚持集体林地所有权不变的前提下，将林地使用权和林木所有权落实到农户，确定农民的经营主体地位，做到“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”，对不宜实行家庭承包经营的林地，依法经本经济组织成员同意，可以通过均股、均利等其他方式落实产权。村集体经济组织可以保留少量集体林地，由村集体依法经营管理。林地承包期为70年，承包期满可依法延期承包，承包合同不完善的要加以规范完善。放活林地、林木经营权，在不改变林地用途的前提下，承包人有权依法处置林地使用权和林木所有权，对商品林，农民可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售。积极推进林木采伐管理、公益林补偿、林权抵押、政策性森林保险等配套改革。利用5年左右时间基本完成明晰产权、承包到户的改革任务，在此基础上，通过深化改革、健全服务、规范管理，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。

八、继续加强对农村综合改革工作的领导

各区、县（市）和各有关部门要从建设社会主义新农村和社会主义和谐社会的高度，充分认识农村综合改革的重要意义，切实加强组织领导。市农村税费改革领导小组及其办公室已更名为市农村综合改革领导小组及其办公室，继续挂靠在市财政局。各区、县（市）要健全农村综合改革领导小组及办事机构，并赋予其相应的工作职能，配备必要的专职人员，提供必要的经费，做到机构不撤、人员不减、工作不削弱。市直各有关部门要按照职能分工，加强调查研究，提出相关的改革措施，并组织专项推进，抓好落实。市农村综合改革办公室要充分发挥职能作用，加强沟通协调，加强对各地区综合改革工作的检查、指导，汇总全面情况，总结典型经验，完善办法措施，不断推动农村综合改革健康发展。

哈尔滨市人民政府

二

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