湖南省人民政府关于印发《湖南省生态环境建设规划》的通知

湖南省人民政府关于印发
《湖南省生态环境建设规划》的通知

（湘政发〔1999〕9号）

娄底地区行政公署，各市、州、县人民政府，省直机关各单位：
由省计委商有关部门编制的《湖南省生态环境建设规划》已经省人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

湖南省人民政府
一九九九年四月二十八日
湖南省生态环境建设规划

加强生态环境建设和保护，是实现可持续发展的根本保证。湖南是一个以山丘地貌为主的农业省份，降雨多，地表坡度大，加上对资源的不合理开发利用，生态环境不断恶化，是长江中游地区水土流失严重、自然灾害频繁的省份之一。为加快生态环境整治，实现经济、社会和生态环境的协调发展，按照全国生态环境建设规划的总体部署和要求，结合湖南实际，特制定本规划。

一、全省生态环境现状
湖南省位于长江中游，绝大部分在洞庭湖以南，土地总面积21．18万平方公里，总人口6465万人。其地貌特征表现为：东、南、西三面环山，北部低平，中部丘岗起伏，呈不对称的马蹄形盆地形态，湘、资、沅、澧四水（以下简称“四水”）及环湖诸河呈向心状汇入洞庭湖。多年平均降雨量1400多毫米，年平均气温16￣18℃，属中亚热带季风温润气候。有高等植物5000多种，野生动物800多种。由于降雨时空分布不均，暴雨多，山丘坡度大，容易产生水土流失。
建国以来，我省在生态环境建设方面做了大量工作，取得了较大成绩，积累了一些经验。据初步统计，全省累计治理水土流失面积15．68万公顷，修建梯土、梯田10．8万公顷，人工造林保存面积326．5万公顷，飞播造林保存面积53．3万公顷，封山育林累计在封面积208．3万公顷，森林覆盖率达到51．4％；建立各类自然保护区50个，森林公园46个，保护地面积65．68万公顷，占全省土地面积的3．1％；建设水库13286座，其中大中型水库247座；开生态农业示范县试点5个，示范乡、村110多个，开展小流域综合治理160多条。1993年消灭了宜林荒山，1997年实现了绿化达标。但是，由于过去重生产建设轻生态环境保护，重工程措施治水轻生物措施治水等主观原因，以及自然条件复杂、不利因素多、治理难度大等客观原因，我省自然生态环境仍很脆弱，主要表现在七个方面：
（一）水土流失继续加重。我省现有水土流失面积4．7万平方公里，年土壤侵蚀总量1．7亿吨，分别较解放初期增加了1倍多。虽然近年来得到一定的治理，但资源开发和生产建设仍产生了一些新的水土流失，流失面积呈增加的趋势。
（二）森林生态功能退化。虽然我省有林地已达1．374亿亩，但阔叶林少，针叶林多；防护林少，用材林多；成熟林少，中幼林多；混交林少，纯林多，导致森林生态功能退化。
（三）生物多样性受到破坏。全省800多种野生动物有59种濒临灭绝，5000多种高等植物中有88种已经极为稀少。解放初期全省山丘区时常出现的华南虎和金钱豹如今难觅踪迹，野生鱼类、鸟类资源也明显减少。
（四）洞庭湖生态恶化。由于长江中上游水土流失严重，“四水”和长江“三口”泥沙淤积和洲滩围垦，洞庭湖湿地生态遭到严重破坏。据观测，平均每年沉淤在洞庭湖的泥沙在1亿吨以上，平均每年淤高3．5厘米。
（五）土地质量下降。因水土流失，全省有100多万公顷的一级耕地降为二、三级耕地，28％的耕地土壤有机质下降，有34．5万公顷的山地沦为石裸地，80多万公顷水田潜育化或次生潜育化。
（六）农业环境污染加剧。全省因盲目使用农药、化肥及工业“三废”排放已污染土地528万公顷，“四水”70％以上的河段不符合渔业水质标准。
（七）水旱等自然灾害频繁。九十年代以来，我省火灾频繁，而且灾害损失日趋严重，1991年为28亿元，1998年达到329亿元。山丘区旱灾由过去的1．28年发生一次提高到1．1年发生一次，滑坡、泥石流等灾害的发生机率也明显增加。
生态环境的恶化，给我省国民经济和社会发展造成了巨大损失和危害。如果任期发展，必将严重影响经济、社会的可持续发展。

二、我省生态环境建设的指导思想、基本原则和奋斗目标
（一）指导思想：以党的十五届三中全会精神为指针，按照国家生态环境建设规划总体部署，紧紧围绕我省生态环境面临的矛盾和问题，在积极争取国家支持的同时，动员全社会各方面的力量，按照自然规律和经济规律的要求，依靠科技进步，充分保护和合理开发利用自然资源，促进全省经济、社会和生态的协调发展。
（二）基本原则：
1、坚持统筹规划、分类指导的原则。按照统一规划，统一标准，统一质量要求，注重实效，因地制宜地进行区域布局，分类指导。
2、坚持综合治理、突出重点的原则。实行农艺、生物与工程措施相结合，封山植树与发展农村能源相结合，退耕还林还牧与基本农田建设相结合，退耕还湖与发展养殖业相结合，突出重点工程，选准突破口，重点推广一批投资少、见效快、效益高的实用技术。
3、坚持治理与开发并重的原则。按照市场经济的要求，将生态环境建设与产业开发、农民脱贫致富和区域经济发展结合起来，实现生态环境的根本改善和社会经济的可持续发展。
4、坚持建设与管护并重的原则。在合理开发利用各类自然资源，科学安排整治措施和建设内容的同时，进一步建立健全法律法规保障体系，依法对资源和建设工程进行有效管理和保护，确保建设一片，成功一片。
5、坚持发挥科技优势，依靠科技进步的原则。充分调动科技人员的积极性和创造性，加强行业技术指导和施工管理，大力推广应用国内外先进的生态环境建设成果和技术，不断提高我省生态环境建设的科技含量和技术水平。
6、坚持政府支持和群众参与相结合的原则。各级政府在高度重视生态工程建设，加大资金投入、政策扶持的同时，要通过加强宣传，广泛发动，充分调动群众参与生态建设的积极性，确保建设稳步推进。
（三）奋斗目标：
1、近期目标。从现在起到2005年，坚决控制住人为因素产生新的水土流失，全省生态环境建设取得初步成效。新增治理水土流失面积11704平方公里，占重点治理区水土流失面积的44％，有林地面积达到10333千公顷，森林蓄积量达到2．85亿立方米，森林覆盖率达到54％，生态公益林占森林面积比重达到27％以上，自然保护区面积占全省土地总面积比重达到6％；退耕还林222千公顷，以坡改梯为主要方式，综合治理25度以下的坡耕地367千公顷；新建稳产高产基本农田667千公顷，新建改良草地267千公顷；加强农村能源建设，力争节柴煤灶普及率达到90％以上；初步建成全省生态环境监测保护体系。
2、中期目标：从2006年至2010年，使全省生态环境得到明显改观，生态环境基本走上良性循环的轨道。新增治理水土流失面积9576平方公里，全省65％以上的水土流失地区得到不同程度的治理，全省有林地面积达到10666千公顷，森林蓄积量达到3亿立方米，森林覆盖率达到55％，生态公益林占森林面积比重达到33％；各类自然保护区面积占到土地总面积的7％；25度以下的坡耕地全部实现梯田化，退耕还林还草、退田还湖目标全面实现，50％以上的县（市、区）达到生态农业县标准。
3、远景目标：从2011年到2030年，全省生态环境得到全面保护，水土流失得到全面治理，有林地面积达到10800千公顷，森林蓄积量达到4亿立方米，森林覆盖率达到55．5％，生态公益林占森林面积比重达到35％；各类自然保护区面积占到土地总面积的8％；25度以下的坡耕地全部改造成为稳产高产的水平梯田（土），各项农业资源得到充分合理利用，农业生产力水平得到进一步提高。全省基本实现山川秀美，人民生活富足，安居乐业。
展望2050年，我省生态环境建设将得到进一步加强，生态环境质量进一步提高，经济、社会与生态协调发展，人与自然和谐共处。

三、全省生态环境建设的总体布局与主要内容
我省生态景观特征多样，其主要特点是：沅水、澧水流域，山体高大，走向明显，山峦起伏，地形陡峻；光、热资源较少，暴雨集中；耕地少而分散，且以坡耕地为主；森林植被资源丰富但破坏程度大，水土流失严重；农业生产的自然地理条件较差，经济相对落后。湘江、资水流域，低山丘陵面积大，地势平缓；耕地资源比较丰富，经济比较发达；森林植被尚好，但土壤抗蚀能力差，生态功能脆弱。针对上述特点，为便于开展以流域为单元的生态环境综合治理，将我省生态环境建设按水系划为六大块，即湘江流域、资水流域、沅水流域、澧水流域、洞庭湖区、其他水系。
（一）湘江流域：这一流域包括长沙、株洲、湘潭、衡阳、郴州、永州大部以及邵阳的邵东、娄底地区的涟源、双峰和娄底市等8个地（市、州）、50个县（市、区），总面积85383平方公里，有林地面积5914．3万亩，森林覆盖率51．55％；水土流失面积18808平方公里，占全流域面积的22％，平均侵蚀模数为3365吨／平方公里。流域以丘陵山地为主，人口稠密，土地开发较充分，农业经济较为发达。由于该流域易蚀母质发育的土壤比例大，加之人类活动频繁，经营粗放，林草植被破坏严重，特别是衡邵盆地大面积紫色页岩，荒山秃岭，植被稀疏，生态环境十分恶劣。该流域生态环境建设的主攻方向是：切实保护好现有的森林植被，加大封山育林和退耕还林力度，提高森林覆盖率；调整林种、树种结构，增加混交林和防护林比重，提高森林防护效能；大力营造水源涵养林、薪炭林，改造丘陵红壤、紫色土和花岗岩侵蚀地；采取等高线耕作和免耕少耕栽培技术，预防和控制水土流失；实施沃土工程，推广旱作节水农业技术和猪－沼－果生态农业模式，搞活农村经济。
（二）资水流域：这一流域包括邵阳市（除绥宁、城步）、娄底地区（冷水江、新化）、益阳市（安化、桃江、资阳、赫山）等3个地（市）、16个县（市、区），总面积26738平方公里，有林地面积1878．4万亩，森林覆盖率49．2％；水土流失面积6657平方公里，占全流域面积的23％，平均侵蚀模数为3034吨／平方公里。该流域以丘陵为主，社会经济属中等水平，境内隆回、新化、安化等山区县经济相对落后，人均耕地少，且旱土坡耕地多。境内石灰岩区建库条件差，蓄水能力相对不足，红岩区剥蚀严重，花岗岩区崩岗多，加之乱砍滥伐，全垦开挖，水土流失面积大。该流域生态环境建设的主功方向是：以建设生态公益林为中心，实行林业分类经营和定向培育；大力保护天然林资源，积极营造水土保持林、水源涵养林、薪炭林；有针对性进行坡改梯，建设基本口粮田，禁止滥垦乱挖、过度利用，坚决控制人为的水土流失。
（三）沅水流域：这一流域包括怀化市和湘西自治州的全部以及邵阳市（城步、绥宁）常德市（武陵区、鼎城区、桃源县、汉寿县）等4个市（州）、26个县（市、区），总面积51066平方公里，有林地面积为4043．4万亩，森林覆盖率为58．61％；水土流失面积10305平方公里，占全流域面积的20％，平均侵蚀模数为3329吨／平方公里。该流域地势陡峭、河谷深切，耕地少而分散，其中坡耕地占48％，且耕地质量差，农民经济收入不高。境内森林过伐，山洪频繁，河岸冲刷严重，土地“石化”现象突出。该流域生态环境建设的主攻方向是：大力改造坡耕地，25度以下的进行坡改梯，建设基本农田和果园林及经济林地，25度以上的全部退耕还林还草；加强现有的无水田、冷浸田等低产田的改造，提高单产；彻底改变油桐、油茶以及造林整地的垦挖方式，改全垦为带垦或穴垦；调整林种结构，营造水土保持林，水源涵养林，建设沅水中上游防护林体系；全面封山育林，禁伐天然林，推广旱作节水技术。
（四）澧水流域：这一流域包括常德市（石门县）、张家界市（慈利、桑植、永定、武陵源区）等2个市、5个县（市、区），总面积15505平方公里，有林地面积843．4万亩，森林覆盖率为53．79％；水土流失面积4565平方公里，占全流域的29．4％，平均侵蚀模数为4909吨／平方公里。流域崇山峻岭，地势陡峭，日照短，积温低，宜农地少，人均耕地少，且以坡耕地为主（占67．3％），粮食单产低，人地矛盾突出，农村经济薄弱。境内溪流众多，洪涝灾害严重；陡坡地开荒种粮普遍，顺坡耕种，植被反复破坏，水土流失严重，崩塌、崩岗、泥石流时有发生。该流域生态环境建设的主攻方向是：生物措施、耕作措施和工程措施并举，加大封山育林和退耕还林力度，狠抓坡改梯，建设基本农田；发展水源涵养林、用材林和经济林、薪炭林，减少地表径流，防止土地“石化”；进行山溪综合治理，防止崩塌、崩岗、泥石流等自然灾害，保护沿岸农田，减轻灾害。
（五）洞庭湖区：包括岳阳市（全部）、常德市（安乡、津市）、益阳市（南县、沅江、赫山）、长沙市（望城县）等4个市、14个县（市、区），总面积27334平方公里，森林面积为829．2万亩，森林覆盖率27．8％；由于长江“三口”和“四水”泥沙的大量涌入，造成河湖淤积、湖容萎缩严重；农田排灌设施老化，内渍内涝，全区60％的稻田潜育化、次生潜育化。湖区生态环境建设的主攻方向是：加强湿地生态系统及生物多样性的保护，大力营造防浪防堤林和水土保持林；调整优化平原林网结构，实现“三网”（林网、路网、沟网）配套；调整生产结构，大力发展水产养殖业；改革耕作制度，积极推广避洪种植方式，禁止围湖造田，有计划地退田还湖，平垸行洪；疏通河道，改良排灌体系，降低地下水位，逐步根治稻田潜育化；合理开发利用湖区湿地资源，积极推广适合湖区的生态农业模式，提高土地生产力。
（六）其他水系：包括珠江水系的江华、江永、宜章、汝城、临武以及赣江水系的桂东和汝城的一部分，涉及6个县，总面积5757平方公里，有林地面积为232．8万亩，森林覆盖率为56．94％；水土流失面积1150平方公里，占该区域面积的20％，平均侵蚀模数为3300吨／平方公里。该区域生态环境建设的主攻方向是：丘陵山区以坡耕地综合治理为重点，突出抓好封山育林和人工造林，恢复林草植被，积极发展林果业，畜牧业和多种经营，发展可持续农业。

四、生态环境建设重点项目规划
生态环境建设是一项长期而艰巨的战略任务，必须立足当前、着眼长远、统筹规划、突出重点、分步实施。根据国家生态环境建设规划，结合湖南实际，从现在起到2003年，全面启动十大生态环境建设建设项目，重点抓好水土流失严重、生态环境脆弱的50个县（市、区）的生态环境建设，力争在短期内取得明显成效。
（一）坡耕地综合治理工程。我省水土流失量有50％左右来自坡耕地，全省1277千公顷坡耕地中，25度以下的1072千公顷，占83．9％。为了提高坡耕地质量，减少水土流失，计划在全省通过坡改梯等措施，将25度以下的坡耕地改建成高标准水平梯田（土），其中1999年至2003年重点在水土流失比较严重的30个县（市、区）综合治理坡耕地200千公顷，每亩综合治理6个县市。项目建成后，全省每年将新增粮食生产能力3亿公斤，减少水土流失4660万吨，减少江河湖库泥沙淤积2219万立方米。
（二）退耕还林工程。到2003年，全省25度以上的坡耕地全部退耕还林还草，25度以下不宜耕种的坡耕地大部分退耕还林，共计退耕还林222千公顷。主要建设内容：25度以上的坡耕地绝大部分还为生态林，25度以下的不宜耕种的坡耕地部分还为生态林，部分建成商品林。
（三）小流域综合治理工程。近期将重点抓好“四水”中小游40个县的小流域综合治理。湘中红壤丘陵区突出植被建设、崩岗治理和库区基本农田建设，湘西武陵山区突出抓好植被保护和坡耕地治理及山溪整治。到2010年，全省开展小流域综合治理治理836条，治理水土流失面积21280平方公里，其中到2003年治理小流域500条，治理水土流失面积1．4万平方公里。
（四）水土保护工程。对因洪灾溃堤、沙石淹压农田的荒石沟，采取上游修建拦沙坝，下游修建河堤，恢复基本农田的措施进行治理，到2003年治理荒石沟500条，恢复基本农田5万亩。
（五）生态公益林建设工程。主要抓好长江中上游防护林和洞庭湖防浪护堤林等工程建设。规划1999－－2010年在“四水”中上游53个县营造防护林400千公顷，其中1999－－2003年营造防护林170千公顷；并建设水源涵养林和洞庭湖防浪护堤林400千公顷，基本建成全省水土保持和防护林体系。
（六）天然林资源保护工程。将“四水”及其生态脆弱的一级支流两侧、大型水库、洞庭湖周围的林地划为禁伐区。到2003年，有林地管护1800千公顷，封山育林330千公顷，人工造林100千公顷，在禁伐区外营造商品材基地100千公顷。2004－－2010年继续对1500千公顷有林地进行管护。
（七）封山育林工程。到2003年，全省封山育林2570千公顷。工程建成后，混交林面积将大幅度增加，森林的生态防护效益将得到显著提高。
（八）草地生态建设工程。到2003年，在“四水”中上游重点建设改良草地200千公顷。
（九）沃土工程。到2005年，全省绿肥面积恢复发展到1333千公顷以上，平衡配方施肥面积占到农作物面积的80％以上，建成高产稳定基本农田667千公顷，其中到2003年，重点抓好宁乡等30个县（市、区）的实施。项目建成受益后，将使项目区耕地土壤有机质含量提高0．05个百分点以上，土壤基础地力普遍提高一个等级，化肥利用率提高10％。
（十）生态农业工程。到2003年，全省建设30个生态农业县。主要建设内容是：发展无公害农产品生产基地200千公顷；治理污染耕地2千公顷；发展“猪－沼－果”三位一体庭院生态经济户10万户；兴建沼气池3万户，推广省柴节煤灶30万户，建设薪炭林38千公顷；建立重点区域农业生态环境预防监测和保护体系。

五、生态环境建设的政策措施
（一）加强领导，积极抓好规划的组织实施。生态环境建设是一项跨世纪、综合性的宏伟工程，涉及多个行业和部门，因此，各级政府要切实加强领导，各部门要协调行动，确保规划建设目标顺利实现。省里将设立全省生态环境建设协调组织机构，专门负责组织规划的实施，各地（市、州）、县（市、区）也要相应成立生态环境建设组织机构，建立部门分工协作机制。计划部门要负责搞好生态环境建设统筹规划、重点工程的建设布局及年度建设计划，并做好项目建设的组织协调工作。农业、林业、水利等部门要按照各自的职责分工，具体负责本行业有关的生态环境建设项目的技术指导和施工管理。环保部门要加强对生态环境建设的监督检查。各级政府都要把生态环境建设列入政府工作的重要议事日程，实行领导负责制，层层签订责任状，确保规划任务落到实处。
（二）加大执法力度，依法建设和保护生态环境。严格按照《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国草原法》、中华人民共和国野生动物保护法》等法律的规定，进一步完善我省具体实施细则和管理办法，建立健全生态环境建设的执法监督体系，加大执法力度，强化经济建设过程中对生态环境的建设和保护。对在经济建设过程中对生态环境的建设和保护。对在经济建设过程中引起生态环境破坏，造成水土流失和环境污染的行为，依据相关法律法规进行严肃查处。
（三）加强宣传，建立齐抓共管的社会化机制。各级各部门要相互配合，形成合力，营造全社会齐抓共治的生态环境建设氛围。要加强对生态环境建设和保护的宣传教育，牢固树立保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力，生态环境是社会、经济发展的基础的思想，提高对生态环境建设的紧迫感和责任感，使所有公民都能够自觉地参与建设生态环境，保护生态环境。
（四）大力推广先进适用技术，提高生态环境建设科技水平。要根据我省生态环境类型千差万别的实际情况，积极组织有关科研院所，重点开展红壤地区侵蚀土壤生态环境系统恢复和重建、喀斯特区域脆弱生态系统恢复重建和稳定技术等方面的研究，并逐步建设能覆盖主要生态类型区的生态环境定位监测网络，加强生态环境演替的定位监测和宏观预测，同时加强科学技术的普及和应用，提高生态环境建设效益。
（五）增加投入，建立健全生态环境建设投资机制。坚持政策、集体、个人三结合的政策，多渠道、多层次、多方位筹措生态环境建设资金。对于已纳入国家生态环境建设计划的重点工程项目，要按国家要求从地方财政中安排好配套资金。地方性建设项目要积极自行筹措资金，充分发挥广大农民的投入主体作用，制定优惠政策，广泛吸引社会各方面的投资。要积极创造条件，引导和促进外资向生态环境建设项目投放。各级政府要把生态环境建设的投资纳入各级财政预算，安排生态环境建设资金。
（六）加大政策扶持，加快生态环境治理进程。以有利于生态环境建设为原则，制定“四荒”土地开发利用与生态环境建设相结合的管理标准。要研究建立生态效益补偿机制，对于退耕还林的土地，由政府核定所涉及的人口数并统一调剂口粮，同时，统一规划对25度以下坡耕地进行坡改梯，建设高标准基本口粮田。此外，稳定山林权属政策，坚持“谁造谁有，合造合有”的原则，允许继承、转让，防止退耕还林地出现逆转。对于退耕还经济林的，自有收入起，5年内免征农林特产税，对于实施天然林保护工程的国有林场和森工采伐企业转产后，5年内免征农业税、所得税，对于利用“三剩物”和次小薪材发展木材综合利用的免征增值税。对平垸行洪、退田还湖、移民建镇工程，要切实保证建镇土地供应，减免移民建村、建镇的有关税费，同时，合理安排和调整安置区土地承包关系，解决移民生产生活需要的土地资源。
（七）加强管理，抓好生态环境重点工程建设。根据国家的有关规定，制定《湖南省生态环境重点工程建设和管理办法》，依据科学规划和设计、严谨评估和论证、积极施工和监督的原则，严格按照国家基本建设程序实施重点工程的建设，充分发挥工程效益和示范样板作用。

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