上海市人大常委会贯彻落实依法治市工作纲要实施方案

（1999年12月28日上海市第十一届人民代表大会
常务委员会第十五次会议通过）

中共上海市委根据党的十五大精神和我国宪法的规定，制定了《上海市进一步推进依法治市工作纲要》。市人大及其常委会作为地方国家权力机关，在依法治市中肩负着重要的职责。市人大常委会要在市委的领导下，认真贯彻落实《上海市进一步推进依法治市工作纲要》，努力发挥地方国家权力机关在依法治市中的作用，坚持和完善人民代表大会制度，依法认真履行宪法和法律赋予的职责，更好地代表广大人民群众管理地方国家事务，推进依法治市、建设社会主义法治城市的进程，推进本市社会主义民主政治建设。为此，根据纲要的要求，制定市人大常委会贯彻落实依法治市工作纲要的实施方案。

一、进一步加强地方立法工作，提高立法质量
1、加强地方立法工作。制定地方性法规是宪法、法律赋予省级人大及其常委会的重要职权，是人民当家作主的重要体制。市人大常委会要围绕经济建设这个中心，着眼于实现上海跨世纪发展目标的需要，加强地方立法工作，提高立法质量。要按照本市五年立法规划的安排，重点抓好深化国有企业改革和完善市场运行机制、促进科技进步和教育发展、完善社会保障和就业制度、强化城市管理、加强环境治理和资源保护、促进城市文明和社会进步等方面以及预算审查监督等地方性法规的制定工作，逐步建立与国家法律体系相配套、与国际通行惯例相衔接、有效保障本市经济和社会持续稳定协调发展的地方性法规框架。
2、坚持党对地方立法工作的领导。市人大常委会在立法中要围绕市委确定的本市工作的全局，认真贯彻党的路线、方针、政策，通过法定程序，把党的主张变为国家意志，把市委关于改革、发展的重大决策、成功经验用法规形式固定下来，成为对全社会具有普遍约束力的行为规范。立法规划要报送市委批准，年度立法计划和立法工作中的重大问题要向市委请示报告，提请市委决策。
3、努力发挥市人大及其常委会在地方立法中的主导作用。市人大常委会要以对党对人民高度负责的精神，立足全局，根据本市改革、发展、稳定的需要和可能，按照地方性法规立项标准，区别轻重缓急，统筹安排，提出切实可行的立法规划和年度计划，有计划、有重点、有步骤地制定和修订地方性法规。要加强对五年立法规划和年度计划实施工作的协调与督促。加强与政府的密切配合，提高法规起草质量。起草实施法律的地方性法规，要有针对性，突出地方特色，需要几条就规定几条，不贪大求全，少抄或不抄上位法。对涉及公民权利义务、规范政府行政行为和综合性、全局性的一些重要法规，市人大有关专门委员会和常委会工作机构要积极主动组织起草。要进一步提高常委会审议法规草案的质量，努力增强立法的针对性和法规的可操作性。
4、坚持社会主义法制的统一。市人大常委会要依照法定职权制定地方性法规，对于法律规定专属全国人大及其常委会立法权限的内容，决不越权立法。坚持地方性法规不同宪法、法律和行政法规相抵触，注意保持地方性法规与法律、行政法规的衔接以及地方性法规之间的协调。
5、坚持立法的公正性，切实维护国家整体利益和人民群众的根本利益。市人大常委会在审议法规草案时，要坚持从全市大局和人民的根本利益出发，体现人民的共同意识，保障人民当家作主的权利，并以此作为立法工作的出发点和落脚点。在制定管理性法规时，要根据政府机构改革的精神，体制转变政府职能、实行政企分开和精简、效能、统一的原则，积极探索就某一方面的事务进行综合立法，科学地规范行政行为。要注意公民权利与义务、国家机关权力与责任相平衡，保护公民、法人的合法权益，防止和克服部门利益倾向和地方保护主义，从严把握设置许可制度、前置审批和收费制度，防止和克服不适当地扩大部门的权力和利益，防止设置不适当的审批权、许可权、处罚权和收费权。
6、坚持立法同本市改革和发展的重大决策相结合。在地方立法中，要正确把握立法与改革、发展、稳定的关系，既要抓紧立法工作，适时制定规范市场秩序、促进深化改革、浦东开发开放、城市管理和规范行政行为的法规，为改革、发展、稳定提供必要的规范，又要为改革、发展的不断推进留下余地；既要坚持改革的方向，又要保证各方面工作的顺利进行；既要保持法规的相对稳定性，又要随着改革的深化适时修改不相适应的法规；既要加快立法步伐，又要选择好法规出台的时机，努力使本市的地方性法规与改革、发展、稳定的大局相协调、相适应。
7、发扬立法民主，坚持群众路线。在立法过程中，要充分发挥市人大代表、区县人大常委会和社会各方面的作用，广泛听取各种意见。要实行立法工作者、实际工作者和理论工作者相结合。要组织人民群众参与地方立法活动，对关系到市民切身利益的重要法规草案，要按照常委会主任会议制订的《关于地方性法规草案公开征求市民意见的暂行办法》，在报纸上全文刊登，并采取在报纸、电台、电视台开辟专栏讨论以及召开座谈会或者举行听证会等方式广泛听取市民意见。要坚持立法公开，加强对常委会审议法规情况的宣传报道工作，让人民群众全面了解立法的背景、过程、法规的主要内容和法规草案的审议情况，加深对法规内容的理解。
8、加强法规草案审议前的准备工作。对政府部门起草的法规草案，有关委员会要提前介入，及时了解起草中的情况和问题。有关专门委员会要组织常委会组成人员对提请常委会审议的法规草案进行必要的调研，并认真做好对法规草案的初步审议工作，就立法的必要性、合法性、可行性、是否有条件提请常委会会议审议等问题向主任会议提出报告。主任会议经过讨论认为法规草案有重大问题需要进一步研究或者协调的，可以要求提议案的机关作修改完善补充后，再提请常委会审议。
9、改进和完善立法程序。除了内容比较简单、各方面意见比较一致的法规草案或者修改条款较少的修正案外，常委会审议法规草案一般实行“二审三读”制度，以保证常委会组成人员有充分的审议时间。审议重心要前移，要督促法规案的提案人如实介绍立法背景和涉及的有关情况、问题。加强一审，改进二审，充分做好二审后三读表决前的修改等准备工作。要在实践中不断完善主任会议《关于改进和加强本市地方立法工作的几点意见》和法规修正案提出和审议的程序，在总结立法工作经验的基础上，根据国家将要制定的立法法，对市人大常委会制定地方性法规程序的规定进行修改和完善。
10、不断提高审议质量和效率。常委会组成人员在审议法规草案前，要积极参与立法调研活动，认真审阅法规草案和有关材料；在审议时，要围绕立法的必要性、合法性、可行性、公正性和立法技术的规范性等重点问题，深入进行讨论和审议，必要时可以开展辩论。各委员会要为常委会组成人员审议法规草案提供必要条件，一审、二审和三读表决前，应当将法规草案或者草案修改稿提前发给常委会组成人员审阅，以便于常委会组成人员做好审议准备，提高常委会审议法规草案的质量。
11、进一步加强立法协调工作。对一些存在重大分歧意见的法规草案，可以召开主任办公会议进行讨论，由有关委员会介绍分歧意见和解决方案，经讨论后，提出处理意见。要进一步理顺立法工作机制，充分发挥专门委员会和常委会法制工作委员会在立法工作中各自的优势和作用，加强沟通，密切配合。
12、加强法规的清理工作，坚持“立、改、废”相结合。对不适应社会主义市场经济发展和实际需要，与法律、行政法规不一致的法规，要及时进行修改或者废止。各专门委员会和常委会法制工作委员会要按照职责分工，在政府部门的配合下，定期对现行地方性法规进行清理，并及时将需要修改或者废止的法规列入立法计划。
13、重视法规解释工作。加强法规解释工作，是地方立法的一项重要工作。有关部门和单位提出对地方性法规有关问题的询问，一般由常委会法制工作委员会会同相关的专门委员会和其他有关方面研究，提出意见，报常委会分管立法工作的领导同意后予以答复。涉及人事任免、选举和代表工作方面的询问，由常委会人事代表工作委员会提出意见，报常委会分管代表工作的领导同意后予以答复。需要由常委会作出立法解释的，由法制工作委员会或人事代表工作委员会提请主任会议讨论决定提交常委会审议通过。
14、进一步加强立法研究。对地方立法如何既坚持法制统一，又从实际出发，体制地方特色；怎样科学设定法律责任等立法工作中遇到的重要问题，要加强研究。要认真总结地方立法工作经验，不断完善立法技术规范，探索立法质量评估方法，提出法规质量标准，努力提高立法质量。
15、加强立法工作班子的建设。要加强对现有立法工作人员的政治和业务培训，定期举办法律知识讲座，积极参与国际国内的立法交流活动，不断提高立法干部队伍的整体素质。同时，要注意引进吸收政治素质好、具有法律知识和实际工作经验的人才，充实和加强立法工作班子，以培养和造就一支具有一定政治理论素质、法律素质和实际经验的立法工作队伍。

二、进一步加强监督工作，确保宪法和法律的有效实施
16、积极行使人大及其常委会的监督权。人大及其常委会对本级政府、法院、检察院执行法律法规和履行职责实施法律监督和工作监督，是宪法和法律赋予的重要职权，也是贯彻依法治国基本方略、推进依法治市的一项重要工作。市人大常委会要增强监督意识，把监督工作放在与立法工作同等重要的位置。要紧紧围绕市委和全市工作的大局，加大监督力度。要进一步完善监督程序，改进监督方式，提高监督实效。
17、加强对法律、法规实施的监督。常委会要改进执法检查方法，加大监督力度，注重监督实效。每年选择两至三个人民群众反映强烈或者对推进当前本市改革、发展、稳定有较大影响的法律、法规作为执法检查重点，组织执法检查组，深入进行调查和检查，切实掌握法律、法规实施的真实情况，写出执法检查报告，提请常委会会议审议。要重点监督检查执法机关和部门严格执法，切实做到有法必依，执法必严，违法必究。常委会对执法工作提出的意见，要交有关国家机关和部门办理并要求反馈整改情况，必要时组织督查或者跟踪检查。各专门委员会每年也要有重点地选择若干法律、法规开展执法检查或者调研，写出执法检查报告，向常委会会议或者主任会议报告。
18、加强对政府机关依法行政情况的监督。市人大常委会要加强对行政处罚法、行政诉讼法、行政复议法和国家赔偿法实施情况的监督检查，定期听取和审议市政府实行依法行政和推行行政执法责任制情况的报告，督促和推进政府机关全面推行行政执法责任制和评议考核制，严格依法行政，逐步实现政府机构、职能、编制法定化和行政程序、行政审批、行政收费、行政处罚、政府招标采购、政府投资行为、行政执法责任和政府内部管理法定化。要督促市政府抓紧制定实施地方性法规的配套规章和其他规范性文件。
19、加强对法院、检察院工作的监督，促进公正司法。市人大常委会要定期听取和审议市人民法院、人民检察院开展审判、检察工作，依法办案情况的报告，促进司法机关加强队伍建设，建立和健全冤案、错案责任追究制度，健全内部监督机制，严格依法办案。
20、加强对审判、检察工作中重大违法案件的监督。市人大常委会要认真受理公民的申诉、控告和检举，依法对审判、检察工作中的重大违法案件，认真进行监督。对审判机关、检察机关工作中存在的执法不公、徇私枉法等问题，要督促“两院”认真查处并依法纠正错案。必要时，常委会可以提出监督议案、组织特定问题调查委员会或者提出质询案，依法实施监督。
21、加强对本市政府规章的备案审查监督。市人大各专门委员会和常委会法制工作委员会要按照各自的职责，对报送市人大常委会备案的政府规章认真进行审查，提出意见。要从需要和实际出发，逐步建立规章备案审查的具体办法和程序。同时，要根据市委的要求，加强对市政府规范性文件、“两院”内部办案规定是否违法的监督。有关委员会发现有与法律法规相抵触的，要向主任会议提出报告，由主任会议讨论提出处理意见。
22、加强对经济工作的监督和对计划、预算的审查。要积极探索加强人大及其常委会对计划、预算和决算监督的机制和办法，采取有效措施，改进审查工作，增强监督实效。市人民代表大会审查计划、预算，着重审查编制的指导思想、基本原则、关系国民经济和社会发展的重大问题，以及本市科技、教育、改善生态环境等投入的增长比例等。要切实加强对计划、预算执行情况以及预算外资金使用情况的监督，市人大财经委员会每季度了解、分析经济运行状况，常委会每半年监督检查计划、预算执行情况，及时提出意见、建议。常委会要监督和支持审计部门依法行使审计职能，每年听取和审议市审计部门对本级预算执行和其他财政收支情况的审计结果报告，督促有关机关和部门严肃查处违反财经法纪的行为。
23、开展对“一府两院”的工作评议。坚持每年年中召开常委会扩大会议，组织市人大代表评议政府半年工作的制度。要认真总结代表评议政府半年工作的做法，不断改进和完善评议方法，更好地把代表评议和常委会审议结合起来，提高评议的实效。要逐步开展对政府部门和“两院”专项工作的评议，督促和支持“一府两院”切实改进工作。
24、认真听取和审议“一府两院”工作报告。要开好每年的市人民代表大会，认真听取和审议“一府两院”所作的工作报告，讨论决定全市改革、发展大计，充分反映人民群众的意见和要求。在人代会闭会期间，常委会要根据本市推进依法治市工作的需要，围绕改革、发展、稳定和人民群众关心的问题，听取和审议专题工作报告，提出意见和建议，促进“一府两院”改进工作。常委会主任会议和专门委员会也可以根据需要，听取专题工作汇报。常委会要进一步完善议事程序，提高审议质量。审议前有关专门委员会要围绕审议议题深入调查研究，掌握实情，提出调研报告；审议时要有针对性地提出意见和建议，必要时常委会可以作出决议或者决定；审议后要加强对常委会决议和重要审议意见落实情况的督查，督促有关机关和部门认真抓好整改，并反馈整改情况。
25、加强对人大及其常委会选举或任命的干部的监督。继续抓好对人大常委会任命的干部的述职评议，对他们依法行政、落实执法责任制、为民办实事、勤政廉政等情况进行监督。要不断总结和改进述职评议做法，评议要广泛听取人大代表和社会各方面的意见，既肯定成绩又指出存在的不足和问题，提出有针对性的整改意见，增强干部的公仆意识、国家意识和法制观念。要探索述职评议和人大其他监督方式相结合的途径，形成有效的监督机制。
26、加强对代表议案和书面意见办理工作的监督。市人大常委会要加强对本市国家机关办理代表议案的审议结果报告情况的督促检查，切实把代表议案落到实处。要加强对代表书面意见处理情况的督查，促进有关部门改进工作。对人大代表反馈不满意的书面意见处理结果，要督促有关部门认真重新处理并答复代表，暂无条件办理的，要向代表作出说明。
27、依法做好人大信访工作。市人大常委会要做好人民群众来信来访接待工作，通过信访渠道联系群众，了解社情民意，倾听人民群众对国家机关及其工作人员的意见和建议，维护公民的合法权益，发挥信访工作在人大常委会行使监督等职权中的作用。
28、加强对法制宣传教育工作的监督。常委会和有关专门委员会要督促有关部门按照依法治市的要求，进一步采取措施，加强对社会主义民主法制的宣传，深入开展全民普法教育工作，切实提高教育实效，增强广大干部、群众的法制观念，提高公民的法律素质和文明水平。要督促各部门建立法制宣传教育领导责任制，及时组织学习培训，使各级干部和执法人员掌握新颁布法律、法规的主要内容。要把领导干部是否具有较强的法制观念和依法办事的实绩作为监督国家机关工作人员的重要标准，努力促进全社会形成知法、守法、护法的浓厚氛围。
29、人大监督要同其他监督相结合。要探索人大监督与党的监督民主监督、舆论监督、社会监督有机结合的方法和途径，逐步形成监督合力，建立健全监督制约机制，增强监督实效。常委会开展执法检查和工作评议时，可以设立并公布监督专线电话，接受公民、法人和其他组织的投诉和检举，听取群众的意见和建议。常委会举行会议时，可以选择广大人民群众普遍关心的议题，邀请部分市民旁听会议。人大监督要与舆论监督相结合，对违法行为特别是典型违法案例，要支持新闻单位予以曝光，并对查处和整改情况进行追踪报道。

三、认真行使宪法和法律赋予人大常委会的其他职权，积极推进依法治市进程
30、依法认真行使本市重大事项决定权。常委会要围绕市委的部署和本市中心工作，每年选择确定若干涉及全局的重大事项，列入市人民代表大会或者常委会的议题，经过讨论作出决议或者决定。要积极探索形成了解民情、反映民意、集中民智的决策机制，推进重大问题决策的民主化、科学化。市人大常委会对涉及全市改革、发展、稳定和广大人民群众切身利益的重大事项及改革方案的讨论，要广泛听取社会各方面特别是市人大代表和基层群众的意见。要研究制定市人大及其常委会讨论、决定本行政区域重大事项的若干规定，使人大及其常委会行使决定权逐步规范化、制度化。
31、依法选举、任免本市国家机关工作人员。人大及其常委会要坚持党管干部原则，严格按照地方组织法的规定做好市政府组成人员和法院、检察院工作人员的选举任免工作。要不断完善选举任免的程序，增强人事任免工作的民主性和规范性，切实把能够担负起新世纪领导重任的优秀干部选举、任命为本市国家机关组成人员，为本市社会主义现代化建设事业提供可靠的组织保障。
32、依法做好各级人大代表选举工作。常委会要认真依照选举法和地方组织法的规定，按照坚持党的领导、充分发扬民主、严格依法办事的原则，精心组织，做好本市的全国人大代表和市人大代表的选举工作，指导区县做好区县及乡镇人大代表的选举工作。要不断完善选举办法，切实保障选举人依法联名推荐代表候选人的权利，坚持差额选举制度，努力把政治素质好、具有管理地方国家事务能力的人士选为人大代表。
33、充分发挥市人大代表在依法治市和参与管理地方国家事务中的重要作用。人大代表是人民代表大会的主体，充分发挥代表作用，是人大在工作中更好地体现人民的意志，更好地贯彻党的主张的重要保证。市人大常委会要紧紧依靠代表开展各项工作，认真贯彻代表法，按照代表法的要求，进一步做好代表工作。在市人民代表大会期间要充分尊重代表行使管理国家事务的民主权利，发挥代表作为国家权力机关主体的作用。要进一步加强闭会期间的代表工作，经常听取人大代表对依法治市工作和常委会工作的意见。坚持邀请人大代表列席常委会会议的制度，组织更多的代表参加立法、监督、执法检查、评议和调研等工作，把代表活动与人大常委会审议议题结合起来，进一步发挥受聘担任监督员、督察员的代表在人大监督工作中的整体作用。继续办好改革与市情讲座等活动。认真执行市人大常委会组成人员联系代表的制度，逐步建立市人大代表联系选举单位等制度，进一步发挥人大“联系群众、反映民意、解决矛盾的主要民主渠道”的作用。
34、积极推进基层民主建设。常委会要进一步加强与区、县人大常委会的联系，加强人大工作的交流和研讨。要深入了解基层政权、基层群众性自治组织的民主建设和企业民主管理情况，开展对村民委员会组织法、居民委员会组织法、工会法等法律实施情况的检查监督，并根据法律规定和本市的实际情况，抓紧制定或者修订相关的实施办法。努力推进村民自治、居民自治和基层政权机关政务公开，督促纠正侵害公民权益和压制民主的行为，推动基层民主的制度化、规范化建设，保障人民群众行使宪法赋予的民主权利。
35、不断探索实践，认真总结经验，使人大依法行使各项职能规范化、制度化。市人大常委会要按照党中央和市委关于人大工作的指示和要求，积极探索开拓，认真总结经验，逐步完善立法、监督、讨论决定重大事项，计划预算审查、人事任免、述职评议、评议“一府两院”工作、质询等程序和办法，使人大及其常委会工作制度化、规范化。
36、加强人大常委会自身建设，更好地履行地方国家权力机关的职责。常委会组成人员要深入学习邓小平民主法制思想和党的十五大精神，学习宪法和法律，增强贯彻依法治国基本方略、推进依法治市的责任意识和工作主动性。要进一步发挥专门委员会的作用。要深入开展调查研究，做到知实情、讲实话、求实效。人大及其常委会举行会议要坚持民主集中制原则，充分发扬民主，畅所欲言，集思广益，集体行使职权，不断提高议事的质量和效率。要自觉地把人大常委会的工作置于人大代表和人民群众的监督之下。要切实加强人大常委会机关的建设，更好地发挥常委会工作机构的参谋、助手作用。

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