宁波市人民政府印发关于加强规范性文件管理工作意见的通知

（甬政发〔2000〕172号）

各县（市）、区人民政府，市政府各部门、各直属单位：
现将《关于加强规范性文件管理工作的意见》印发给你们，望认真贯彻执行。执行中遇到的具体问题，请及时与市政府法制局联系。

宁波市人民政府
二000年八月十七日
关于加强规范性文件管理工作的意见

党的十五大提出了依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略，并将它载入了国家的宪法。依法行政是依法治国的重要组成部分，而依法制定规范性文件，是依法行政的重要内容和必然要求。《中华人民共和国行政复议法》第七条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规定（即除法律、法规、规章外的规范性文件）不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以同时要求复议机关审查该规范性文件。如经审查该文件不合法，复议机关应当依法处理或者提请有权机关依法处理，从而将规范性文件是否合法，纳入了法定的审查程序。这对政府及其工作部门制定规范性文件的工作提出了更高的要求。为进一步规范政府抽象行政行为，全面推进依法行政，现就加强县（市）、区人民政府和市政府工作部门的规范性文件的管理工作，提出意见如下：

一、充分认识依法制定规范性文件的重要性，努力提高规范性文件质量
近年来，尤其是《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政复议法》施行以来，各县（市）、区人民政府及市政府工作部门制定的规范性文件的质量有了较大的提高。但是，应当看到在制定规范性文件工作中还存在着一些问题，主要是：
有些地方和部门制定规范性文件缺乏全局观念，没有从政府工作应当紧紧围绕经济建设这个中心，围绕市政府的工作大局，以及为企业服务、为基层服务、为群众服务出发，而是从本地区、本部门的狭隘利益出发，片面地强调加强本地区、本部门工作，地方和部门利益倾向比较严重。有些地方和部门在制定规范性文件前没有经过深入的调研、科学的论证及必要的协调，以致出台的文件缺乏可操作性，甚至地方与部门、部门与部门之间的规范性文件相互矛盾。有些规范性文件与法律、法规或规章以及上级政府文件相抵触，擅自设置行政许可、行政处罚、行政事业性收费、行政强制措施等内容。有的县（市）、区人民政府和市政府工作部门制定规范性文件缺乏严格的程序规定，一些重要的规范性文件没有经过集体讨论，而是由分管领导签发；文件制定后也没有采取有效的方式公布。一些县（市）、区人民政府和市政府工作部门没有严格遵守市政府的规定，及时将本地区、本部门制定的规范性文件报送市政府备案审查。
上述问题，必须引起我们高度重视。制定规范性文件是各级人民政府及其工作部门贯彻法律、法规、规章的重要措施，是行政决策活动的重要方式，也是实施具体行政行为的依据之一。依法科学、合理地制定规范性文件，既关系到国家法制的统一性和严肃性，还直接影响到广大人民群众的利益。在建立和健全社会主义市场经济体制过程中，政府及其工作部门制定的规范性文件，应当以江泽民同志“三个代表”思想为指导，紧紧把握经济建设、改革开放大局，正确处理好改革、发展与稳定的关系，依法妥善处理好社会各种矛盾，调节好各种利益关系。同时，要以党的十五大提出的“一切政府机关都必须依法行政”的要求，严格把好规范性文件的法律关，以维护法制的统一和政令的畅通。各地、各部门的行政首长要亲自抓规范性文件的质量，防止和克服规范性文件违法和不当现象发生；同时要反对文牍主义倾向，讲究实效，使制定的规范性文件既合法、又可行，为经济建设和社会发展服务。

二、严格法定职责权限，保证规范性文件的科学性、合法性和可行性
县级人民政府和市政府工作部门制定规范性文件，是一项政策性很强的重要行政决策活动，必须符合法定的权限。按照《中华人民共和国立法法》的精神及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的原则，县级人民政府和市政府工作部门制定的规范性文件，一般限于下列内容：一是为执行法律、法规、规章及上级行政机关的规定，需要制定具体规定的事项；二是属于本行政区域或本部门行政权限内的具体行政管理措施；三是有关行政机关自身建设方面的事项及规章制度。属于法律、法规、规章调整的法律关系和规定的内容，县级人民政府和市政府工作部门的规范性文件不能超越法定职权予以规定，这是依法行政的一项重要原则。着重应把握好以下几个方面：
（一）把握好制定规范性文件的科学性。起草规范性文件必须深入调查研究，广泛听取社会各方面的意见，协调好有关部门的关系，使制定的政策能正确反映客观现实，有效指导工作，促进经济发展，保护群众利益。制定规范性文件，既要反对本本主义，又要反对经验主义。要避免和克服闭门造车的倾向，要正确处理好局部利益和整体利益的关系，长远利益和眼前利益的关系，科学合理地规定行政管理相对人的权利、义务，政府及其工作部门的权力与责任；要以“三个有利于”为标准，防止和纠正部门利益倾向。
（二）把握好规范性文件的合法性。制定的规范性文件，除了不得与法律、法规、规章以及上级政府规定相抵触外，还应注意下列事项：一是不得擅自设置行政审批，对在行政管理活动中确实需要设置审批事项的，必须严格执行《宁波市审批制度改革若干规定》，由市政府规章规定或报市政府常务会议审议决定；二是不得擅自设置行政处罚；三是不得擅自设置行政事业性收费，如确需收取的，应当由财政、物价管理部门按法定程序办理；四是不得擅自设置行政强制措施；五是不得擅自设置涉及公民民事权利、义务的规定；六是不得通过规范性文件来规定行业保护和中介垄断行为等内容。
（三）把握好规范性文件的可行性。规范性文件是否可行，主要取决于两方面，一是内容是否符合实际，是否能为绝大多数行政管理相对人所接受；二是逻辑、文字等方面是否有自相矛盾、模棱两可、含糊不清的地方。因此，一定要坚决克服各种形式主义的东西，避免追求词藻华丽、空洞无物的不良倾向，提倡平实、朴素的文风，努力提高规范性文件的质理。

三、建立、健全制度，严格规范性文件制定程序
为使规范性文件制定工作科学化、制度化、规范化，各县（市）、区人民政府及市政府工作部门应遵循下列程序：
一是编制计划。县（市）、区人民政府法制工作机构和市政府工作部门的法制（综合）处室每年年底前应征求县（市）、区人民政府各有关部门或市政府工作部门的内部业务处室关于新一年制定规范性文件计划的建议，然后将建议汇总后，进行通盘研究、综合协调，拟定新年度的规范性文件制定计划草案，报政府常务会议或局（办、委）务会议讨论后下达。计划下达后，必须按计划认真组织实施。因特殊情况需要增列或暂缓的，由政府法制工作机构或部门法制（综合）处室报领导同意后作适当调整。
二起草和论证。县（市）、区人民政府规范性文件的起草，一般由政府有关主管部门负责，也可由政府办公室（法制工作机构）组织起草；市政府部门的规范性文件一般由专业处室负责。对于重要的、涉及面广的规范性文件，应当成立起草小组。起草中应当进行深入的调查研究，广泛征求各方面的意见。必要时，还应当召开论证会、听证会，听取有关专家、学者和行政管理相对人的意见。规范性文件的内容涉及到两个以上部门职责的，起草部门应当主动进行协调，统一意见。规范性文件草案拟定后，应当写出起草说明。起草说明应当包括制定的目的和依据、起草经过、协调情况、主要内容等问题。
三是审议和发布。规范性文件草案拟定上报后，凡县（市）、区人民政府规范性文件，应当由政府法制工作机构统一审核把关；凡市政府工作部门规范性文件，由部门法制（综合）处室统一审核把关。政府和部门法制工作机构应当对该规范性文件制定的必要性、可行性、合法性以及技术规范进行审核。经审核修改后，除内容比较单一的可提请分管领导审签外，其他的应当提交政府常务会议或局（办、委）务会议审议通过，由主管负责人签发。文件签发后，应采取适当的形式公布。
四是备案审查。各县（市）、区人民政府和市政府工作部门制定的规范性文件，必须自文件发布之日起30日内报市人民政府备案；市政府工作部门制定的规范性文件还应当同时抄报上一级主管部门。规范性文件报送备案时，应当提交下列材料：规范性文件备案报告一份；规范性文件文本和制定说明各一式五份。规范性文件制定说明应当包括：制定的依据、必要性、制定过程；所要解决的主要问题；其他需要说明的问题。县（市）、区人民政府和市政府工作部门制定的规范性文件的备案审查工作由市政府法制局负责。市政府法制局审查发现报送备案的规范性文件有下列情形的，按照《浙江省行政规范性文件备案审查规定》（省政府令第119号），有权分别情况作出以下处理：（一）规范性文件同法律、法规、规章相抵触或者其设定的权利、义务和法律责任依据不充分的，提出改正意见并责令其限期改正；在限期内不改正的，报请市人民政府予以改变或者撤销，或者经市人民政府授权后，直接予以改变或者撤销；（二）不同机关制定的规范性文件之间有矛盾的，由市政府法制局负责协调。协调一致的，由有关部门限期修改；协调不一致的，提出意见后报本级人民政府决定；（三）规范性文件制定程序、发布形式不规范或者存在技术性问题的，责令制定机关限期处理。审查发现规范性文件有违法或者不当规定，继续执行可能造成严重后果的，在其改正之前，备案机关应当作出暂停执行该规范性文件部分或者全部内容的决定。市政府法制局对报送备案的规范性文件应当在收到备案材料之日起30日内，将审查意见书通知制定机关；对专业性特别强、情况特殊或需调研、协调，征询意见的，可延长审查期限，但延长期限不得超过30日。
五是清理和修改、废止。各县（市）、区人民政府法制工作机构和市政府工作部门法制（综合）处室，每年要对本地区、本部门发布的规范性文件进行一次清理。发现有同法律、法规、规章及上级政府规定相抵触的，以及不符合新形势要求的，应当及时进行修改或废止，以保证法律的统一性和严肃性。

宁波市人民政府印发关于加强规范性文件管理工作意见的通知

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