深圳市人民政府关于印发深圳市深化投融资体制改革指导意见的通知

深圳市人民政府关于印发深圳市
深化投融资体制改革指导意见的通知

（2001年9月12日深府〔2001〕131号）

《深圳市深化投融资体制改革指导意见》已经市政府三届三十六次常务会议讨论通过，现予印发，请遵照执行。

深圳市深化投融资体制改革指导意见

为贯彻落实党的十五届四中全会和市委三届三次全会提出的加快投融资体制改革的精神，适应我国加入世界贸易组织的需要，进一步深化我市投融资体制改革，广泛筹措社会资金，建立投资风险约束机制，确保我市国民经济持续、快速、健康发展，特制定本指导意见。

一、投融资体制改革的目标和原则
（一）投融资体制改革的目标。我市投融资体制改革的目标是：适应经济体制与经济增长方式两个根本性转变和扩大开放的要求，实现投资主体多元化、融资渠道商业化、投资决策程序化、项目管理专业化、政府调控透明化以及中介服务社会化，建立以市场为导向的新型投融资体制，推动我市国民经济持续、快速、健康发展。
（二）投融资体制改革的原则。我市投融资体制改革的原则是：打破垄断，放宽市场准入；坚持谁投资、谁所有、谁受益、谁承担风险；充分发挥市场对投融资活动的调节作用，实行政府宏观指导协调、企业自主投资、银行独立审贷；积极培育多元投资主体，鼓励公平竞争，政府依法保障各类投资者权益和公众利益。

二、合理界定各类投资主体的投资领域
（三）政府非经营性投资的主要领域。政府非经营性投资以非经营性基础设施项目、非经营性社会事业项目和重大高新技术项目为主，主要集中在教育、文化、卫生、体育、民政、口岸以及高新技术研发、环境保护、市政建设、防洪排涝、河道整治等领域。对于药品和粮食储备、与生态农业配套的基础设施建设，政府继续给予支持。政府对于高新技术产业的投资主要用于启动重点片区的土地开发、主要路网、设立重点研发机构和其他非经营性项目。此外，政府通过培育创业投资市场体系、运用企业技术进步资金、科技三项费用和各类专项基金，以及政府采购等办法对高新技术产业和重要技改项目进行扶持。
（四）政府经营性投资的主要领域。政府经营性投资以带动社会资本投资为目的，仅限于社会需要但民间资本和外资等社会资本不愿或无力投资的经营性基础设施项目、经营性社会事业项目和需要政府以战略投资者角色支持的重大高新技术项目等领域。政府投资应逐步退出社会资本有投资意愿的上述领域，对金融、能源、交通运输、基础设施项目，以及高新技术产业、建筑业和商贸、旅游等领域的重点骨干项目，鼓励其他经济成份投资参股，实现政府投资的放大效应。
（五）社会资本投资的主要领域。除涉及国家和地区安全的项目外，其他领域一律向社会资本开放。要打破地区、行业、所有制和内外资界限，全方位开放经营性基础设施和经营性社会事业领域，使更多社会资本成为这两大领域新的投资主体。除高速公路、港口、机场、电力等已经向社会资本开放的领域外，轨道交通、自来水供应、污水处理、垃圾处理等基础设施项目和教、科、文、卫、体等社会事业领域也要实行投资开放政策，实现投资主体多元化和融资渠道商业化。

三、确立各类项目的投资主体
（六）政府非经营性投资项目，由建筑工务局或有基建职能的部门承担项目建设责任。政府对非经营性基础设施项目和教、科、文、卫、体等非经营性社会事业项目的投资，要逐步转向专业化运作和管理，克服以往建设主体和使用主体合一、缺乏内在投资约束机制的现象。基建任务较重的规划与国土资源、住宅、水务、交通、教育、公安、口岸等部门可继续保留必要的基建职能，分别负责其职责范围内的基建项目建设。政府其他非经营性建设项目，如医院、图书馆、大型体育场馆等一律实行“交钥匙”工程，由建筑工务局负责组织建设。使用单位提出项目功能和设计要求，并派人参与工程的设计审定和工程竣工验收等工作，项目建成后，由使用单位运营管理或通过竞争方式确定运营主体。建筑工务局和有基建职能的部门作为政府授权的项目责任人，代表政府行使业主职能，落实项目建设责任，对建设工程质量、安全、工期和投资全面负责，并接受政府相关部门的监督。
（七）政府经营性投资项目，通过授权的投资机构确立项目法人。原则上，政府今后不再作为主要投资主体直接投资于港口、电力、公交、燃气、供水、污水处理、收费公路等经营性基础设施项目以及教、科、文、卫、体中的经营性社会事业项目。政府对已投资或新投资的经营性项目，授权市属三家资产经营公司、一些大型国有企业集团或新的专业投资公司作为投资主体。上述投资主体可单独或与其他社会投资者共同组成项目法人，承担项目投资和运营责任。
（八）社会资本投资的项目，实行自主决策、自担风险。民间资本和外资等社会资本出资建设的项目，无论新建、扩建和改建，均由投资者自主决策、自担风险，企业内部要健全投资风险责任制度，完善投资监督约束机制。

四、加快培育新型投资和运营主体
（九）打破垄断，鼓励竞争。给予民间资本、外资等社会资本平等的地位，在投资机会和条件、要素供给等方面消除人为壁垒，鼓励各类资本利用参股、收购、兼并等方式参与国有企业改制和事业单位公司化进程。
（十）鼓励社会资本投资基础设施项目。积极引导民间资本和外资等社会资本向基础设施项目投资。对于轨道交通等短期效益不明显、中长期效益较稳定、投资规模大、其他社会资本全面介入有困难的重点项目，采取投资与运营适当分离、专项资金补贴、土地补偿以及其他优惠政策，吸引新的投资和运营主体。
（十一）探索社会事业投资与运营新方式。改革报业、出版和发行等系统的投入和运营方式。除国家有关政策、法规限制开放的领域外，将新闻、出版、宣传业务之外的延伸业务和多种经营业务向社会资本开放。实行教育投资多元化，调动社会各方面投资教育的积极性，推动成人教育产业化进程。建立多层次、多形式的办医体制，鼓励民间资本和外资等社会资本参与医疗机构建设。体育场馆、会展中心、市民中心、影剧院和其他大型公共设施可通过竞争确立运营主体，降低管理成本。对无法达到自负盈亏的项目实行政府资助制度。
（十二）推动我市社会保险基金运营机构成为稳健的新型投资主体。设立社会保险基金投资管理机构，依据国家有关政策规定，负责确定社会保险基金的投资领域、投资比例、风险预测和回报比率等事宜，建立安全有效的社会保险基金运营体制，为社会保险基金成为新型的投资主体提供制度保障。

五、大力发展直接融资
（十三）充分发挥股票市场的融资功能。积极创造条件，增加我市企业在国内证券市场上市的数量，推荐更多的企业到境外上市，筹集建设资金；有效利用上市公司的配股权和“壳资源”，将优质资产置换到上市公司，增强其向社会融资的能力；鼓励具备条件的企业经过国家批准，到香港和国外资本市场融资；积极配合中央有关部门，推动更多的高新技术企业通过“创业板”筹集资金，为创业投资基金建立退出机制创造条件。
（十四）积极利用债券市场。争取国家有关部门的支持，开拓地方政府信用融资渠道，采取多样化的方式，努力争取发行地方政府建设债券；鼓励部分经济效益和市场前景较好的企业在国内外发行债券；积极开展可转换债券项目、抵押融资等多种融资方式的试点。
（十五）加快发展各类投资基金。进一步吸引更多的证券投资基金落户深圳，拓宽居民储蓄向投资转化的渠道；在符合国家政策的前提下，争取进行组建产业投资基金试点和设立轨道交通等专业投资信托基金等工作；设立环保投资专项基金，重点吸收对污染源的收费、国内外捐助等，用于支付治污费用；积极创造条件，使相对稳定、效益良好的产业投资基金上市，以吸引更多的资金投入我市的经济建设；积极支持各类资本创办创业投资公司和创业投资基金；继续搞好土地使用权的有偿出让，筹集更多的土地开发基金，壮大政府支持基础设施建设和改善投资环境的财力。

六、继续运用好间接融资
（十六）进一步发挥我市商业银行的信贷优势。继续利用银企协调会等方式为重点项目提供融资便利。商业银行应按照独立审贷的原则，独立评估和决定贷款，承担贷款风险和责任。争取法院支持，加大对相关案件的执行力度，打击企业逃废债务，建立良好的社会信用环境，提高银行对企业扩大授信范围、增加授信额度的积极性。
（十七）积极争取国家政策性贷款。进一步利用好国家开发银行、国家进出口银行和国家农业发展银行三大政策性银行的信贷资金，促进我市高新技术产业、传统优势产业、基础设施、进出口项目和“三高”农业的发展，扩大我市产业升级的资金来源。
（十八）充分利用多种来源的国际贷款和资助。进一步优化投资环境，广泛吸收国际金融市场的信贷资金，充分利用世界银行、亚洲开发银行和各国政府的低息贷款及国内外民间组织的资助。
（十九）完善我市中小企业的融资担保体系。进一步发挥中小企业信用担保中心和高新技术产业服务有限公司的作用，为不同所有制的中小企业贷款提供信用担保；积极创造条件，发展各类民间信用担保公司，面向市场扩大担保业务；鼓励保险公司设立为中小企业贷款提供还款信用保险的险种；建立中小企业信息系统，逐步实现工商、税务、银行联网的信息共享体系，为各金融机构及时了解中小企业生产经营和信用状况提供条件。

七、广泛采用新型融资方式
（二十）充分采用ＢＯＴ融资方式，为新建大型基础设施项目筹集资金。对一些大型基础设施项目，如桥梁、隧道、电厂、水厂、污水处理厂等，通过采用“建设－运营－移交”的形式，引入其他社会资本投资建设，政府允许投资者享有一定时期内的专营权，并享受经营收益，专营期届满后，政府无偿收回经营权。
（二十一）积极推进ＴＯＴ融资方式，通过转让大型基础设施项目的经营权筹集资金。通过“转让－运营－移交”的形式，政府将已建成的某些大型基础设施项目（如污水处理设施）作价后转让给其他社会资本，政府以收回的投资进行新的项目建设，受让方在一定时期内享有专营权，期满后无偿将经营权移交给政府。
（二十二）努力探索ＡＢＳ融资方式，进行信贷资产证券化试点。积极探索信贷资产的再融资方式，扩大信贷资产证券化的范围。政府支持有关企业、银行将有抵押的信用资产重组，以抵押资产的预期现金流为担保，通过资本市场发行证券。认真搞好我市住房抵押贷款证券化的试点，鼓励企业与境内外金融机构合作，进行应收帐款等其他信贷资产证券化的探索。
（二十三）广泛实行融资租赁等方式，扩大资金来源。积极促进企业与有关厂商、金融机构合作，采用融资租赁的方式，以少量投资获得大中型设备的使用权，再通过分期付款（租）获取设备完全所有权。

八、加强宏观调控和制度建设
（二十四）完善投资信息发布体系。建立投资信息发布制度。政府定期编制和发布产业投资导向目录，利用报刊、电视、互联网等各类媒体，向社会发布投资信息和引资政策，引导国内外投资者做出科学的投资决策。建立政府公共刊物专售中心，方便各类投资者了解政府投资政策和有关法律、法规。
（二十五）完善公用事业监督管理体制。强化对具有公益性和自然垄断特点的经营性行业的宏观监控，对燃气、供水、污水处理、城市通信等管道设施及公交线路实行专营权制度。通过制订具有约束力的专营权条例，对专营行业运营主体的产生机制、价格形成机制、服务质量、经营期限、收费标准、价格调整等进行法律规范，以利于改善投资环境，保障投资者权益和公众利益。
（二十六）理顺市、区两级政府在投资领域的责、权、利关系。按照财权与事权相统一的原则，明确市、区两级政府在不同投资领域的责、权、利关系。市政府投资建设项目，应兼顾区的利益，凡属市跨区投资建设的重点项目，所受益的区在综合考虑其国土收入的基础上，明确投资比例，发挥区级政府投资的积极性，促进市、区两级协调运作、共同发展。
（二十七）建立新型政府资助管理体制。进一步公开各类政府资助的种类、数量、申请方式、申请条件和评审程序，对获得资助和补贴的项目实行跟踪评价制和项目审计制；改革部分政府专项资金、补贴的下达方式，实行项目招投标制、专家同行评议评审制、项目协调人制和全成本核算制，使政府专项资金、补贴资金的投入更具公平性和竞争性。
（二十八）加强对政府授权投资机构的政策指导与监控。在资产经营公司、大型企业集团、专业投资公司等政府授权投资机构引入独立董事制度。这类公司一般不得对无产权关系的企业提供贷款担保；对有产权关系的企业，也要按产权比重确定相应的担保数额。及时监控大额信贷资金的使用方向，不得将流动资金贷款用于长期投资。
（二十九）加快建立政府投资决策咨询制度和建设责任制度。对于达到一定数额的政府投资项目，引入公众参与和专家评议制度，同时征询政府法律顾问和大型投资顾问机构的意见，避免行政诉讼或投资失误，提高政府投资的科学化、民主化、法制化水平。严格执行基本建设程序，认真做好前期准备工作，坚持先勘察、后设计、再施工，避免仓促上马。政府有关部门、建设单位和个人在其职责范围内对项目决策和实施承担责任。
（三十）强化政府投资项目审计监管。严格实行政府投资项目的预算、期中（含现场签证、设计变更和建设资金使用）、决算全过程跟踪审计，进一步规范建筑市场，保障建设资金的合法使用，合理控制工程造价，提高投资效益。
（三十一）认真落实各项建设管理制度。严格执行资质管理、招投标、合同管理、项目后评价等建设管理制度。建立和完善优胜劣汰的机制，使参与政府工程的勘察、设计、施工、监理等企业具有较高的素质，淘汰不合格企业，保证工程质量；政府投资项目在勘察、设计、施工、监理、设备与材料采购等环节均须依法进行招投标和签订合同；实行投资项目后评价制度，由独立机构对已交付使用的项目提出评估与审计报告。

九、积极培育社会中介服务体系
（三十二）转变政府职能，实现政企分开。逐步将政府有关部门承担设计、勘察、监理、咨询、评估等业务的机构剥离出来，实行企业化经营，独立核算，自负盈亏。
（三十三）建立和完善工程保险和工程担保制度。发展相应的担保和保险机构，逐步建立和完善设计责任险、监理责任险、投标担保、履约担保和业主支付担保等保险品种和担保品种，防范和化解从业风险，促进中介机构的进一步发展。
（三十四）发挥社会中介机构在投融资中的作用。完善监理、设计、评估、担保、咨询、法律、社会审计等中介机构的资质核定与市场准入制度，尽快建立中介机构的信誉保险体系和监督体系。各类投融资中介机构要遵守“公开、公平、公正”的原则，提高执业水平和社会公信度。

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