-专家解读《城市房屋拆迁估价指导意见》-被拆迁人的合法权益有了新保障

近来，各地因为拆迁而引发的暴力事件不断发生，为了规范城市房屋拆迁行为，建设部发布了《城市房屋拆迁估价指导意见》，并于2004年1月1日生效。该《指导意见》究竟有哪些现实意义？人们该如何使用它维护自己的权益？本报记者就此专门采访了北京大学法学院房地产法研究中心主任楼建波博士。

拆迁不能损害人民的合法权益

郜红克（以下简称“郜”）：2003年12月4日建设部公布了《城市房屋拆迁估价指导意见》（简称《指导意见》，下同），该《指导意见》已经于2004年1月1日开始实施，这部法律文件出台的社会背景是什么？

楼建波博士（以下简称“楼博士”）：可以从两个方面来谈，首先，我国许多城市都面临着旧城改造，房屋拆迁，前一段时间，在房屋的拆迁过程中发生了许多纠纷，有的甚至产生了很坏的社会影响。我想《指导意见》的出台对于房屋拆迁秩序的维护，特别是对于拆迁估价的正常进行是很有现实意义的。其次，从立法的角度讲，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》（简称《管理条例》下同）第24条的规定，省级人民政府对拆迁评估问题进行了规定，但是，这些规定还是很原则的，操作性不强，并且，有些地方为了吸引开发商投资，在立法时，给了开发商很多优惠政策，而对被拆迁人的利益保护不够。《指导意见》的出台对于统一全国的拆迁估价秩序，维护被拆迁人的利益是很有意义的。

郜：城市房屋拆迁主要涉及拆迁人和被拆迁人的利益，该《指导意见》是如何平衡双方的关系的？

楼博士：在城市房屋拆迁的过程中，被拆迁人处于相对弱势的地位，因此，《指导意见》作出了许多有利于被拆迁人的规定。《指导意见》第16条规定：“拆迁估价一般应当采用市场比较法”，相对于其它的估价方法，比如，收益法、成本法、假设开发法、基准地价修正法等，其技术性不太强，比较直观，有利于缺乏专业知识的被拆迁表达人主张，保护自己的利益。另外，《指导意见》还就估价的程序作出了详细的规定，例如：投票或抽签决定评估机构，公示初步估价结果并进行现场说明、听取意见等，有了公正、透明的程序，被拆迁人的合法权益也就会得到更有力的保护。

郜：现在我国的许多城市都面临着旧城改造，房屋拆迁，在原有立法的基础上，《指导意见》的出台将会对城市的房屋拆迁产生哪些影响？

楼博士：拆迁估价是房屋拆迁问题的核心，《指导意见》对此作出了专门的规定，有了比较完善的法律依据。今后拆迁估价、补偿谈判的时间都将缩短，从经济学的角度讲，拆迁过程将更加地有效率。从大的方面讲，城市的发展和人民利益的维护都是很重要的，牺牲任何一方面都是不可取的，有了维护拆迁当事人利益的《指导意见》，城市的发展和群众利益的保护也会协调起来。

《指导意见》应与《估价规范》配套使用

郜：关于城市房屋拆迁，《中华人民共和国城市房地产管理法》（简称《管理法》下同）、《管理条例》和国家标准《房地产估价规范》（简称《估价规范》下同）等已经有了相关的规定，此次建设部的《指导意见》也是根据它们制定的，它们之间有什么关系？

楼博士：《管理法》是全国人大常委会通过的法律，在这几部法律文件中处于最高的法律地位，它在其32、33条对价格评估问题作出了规定，但是比较原则。《管理条例》的23、24条对拆迁估价也有规定，但主要是授权地方政府进行立法。《估价规范》为拆迁估价制定了技术性的标准，《指导意见》是关于拆迁估价的专门法律规范。后两者应该在前两者原则规定的指导下配合使用。

郜：《指导意见》的最后一条规定：“此前已颁发房屋拆迁许可证的拆迁项目，其拆迁估价不适用本意见”，那么，此前的估价纠纷如何处理？

楼博士：根据国务院《管理条例》24条的规定，省级人民政府都对拆迁估价规定有相关的办法，此前的纠纷应该依据这些办法进行处理。但是，这里有个问题应该注意，从法理上讲，建设部的这个《指导意见》的发布和生效，并不意味着原来各个省级人民政府估价规定的失效。因为，根据《立法法》，建设部的部门规章和省级人民政府的地方法规有相同的法律效力，而《指导意见》又没有规定其将取代省级人民政府的规定，所以，现实中如何处理两者的关系，还是个问题。

政府的行为要中立透明

郜：城市房屋的拆迁涉及的问题很多，也很复杂，为了规范拆迁行为，我们在立法和执法上还应该采取哪些举措？

楼博士：建设部《指导意见》的出台，对于规范城市房屋拆迁秩序，维护拆迁当事人的利益，促进城市的发展意义重大。但是，目前的城市房屋拆迁还有许多问题有待解决，比较突出的就是：在房屋拆迁过程中，政府和拆迁人，行政行为和商业行为经常交织在一起，其中的关系很难理顺，以致于被拆迁人在觉得自己的利益受损时，总会认为政府是在偏袒拆迁人。这非但不利于政府职能的发挥，也有害于政府在人民中的形象。

我想，关于政府、当事人之间的关系，可以这样处理：房屋拆迁有两种原因，一种是出于社会公益，如道路建设、国家安全等，另一种是商业目的，如建商场、房地产开发等。前一种房屋拆迁，应该属于政府行为，政府可以通过征用的方式从被拆迁人手中取得土地使用权，然后进行公益性的建设和开发。后一种房屋拆迁比较复杂，政府、当事人的关系可以通过三种方式理顺，其一，政府介入其中，政府从被拆迁人手中取得土地使用权，然后通过招标的方式将土地使用权出让给开发商，不过，这会导致政府职能的增加，不利于政府的精简。其二，政府超然物外，开发商先通过协议取得被拆迁人的土地使用权，然后，政府才给开发商颁发国有土地使用权证、房屋拆迁许可证，允许其进行商业开发和建设。但是，目前，在政府不介入的条件下，拆迁双方当事人自行达成协议还比较困难。其三，作为折中，政府可以介入房屋拆迁过程，在给开发商颁发土地使用权证之前，政府应该自己或要求开发商与被拆迁人进行协商、沟通，就安置补偿达成协议，不能先发土地使用权证甚至先发房屋拆迁许可证，再和被拆迁人协调、沟通，否则，一些开发商一旦取得了政府颁发的证明就野蛮拆迁，对被拆迁人的利益不管不顾；另外，在这个过程中，政府必须保证自己行为的中立和透明。

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