-海关总署解读中华人民共和国海关行政复议办法-

2007年9月25日，中华人民共和国海关总署令第166号公布了《中华人民共和国海关行政复议办法》（以下简称《复议办法》），该《复议办法》自2007年11月1日起施行。1999年8月30日海关总署令第78号发布的《中华人民共和国实施<行政复议法>办法》同时废止。

《复议办法》共8章115条，主要立法依据是《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《复议法》）、《中华人民共和国海关法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议条例》），吸纳、整合了上述法律、行政法规中有关行政复议制度的全部规定。

解读一：《复议办法》出台的背景是什么？

《复议法》实施近八年来，海关系统按照党中央、国务院的要求，认真办理行政复议案件，不断探索建立相关配套制度，取得了一定成效。但是，随着形势的发展变化，1999年10月1日起施行的《中华人民共和国海关实施〈行政复议法〉办法》（以下简称《实施办法》）已不能完全适应实践的需要，修订的必要性和紧迫性日益显现。

首先，党中央、国务院从构建和谐社会角度对行政复议工作提出了新的要求。《中共中央办公厅国务院办公厅关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》明确指出，各级政府要加强行政复议工作，充分发挥其在解决行政争议、化解人民内部矛盾、维护社会稳定中的重要作用。为了落实党中央、国务院对行政复议工作提出的新要求，在总结以往工作经验基础上对《实施办法》进行了修订。其次，加强行政复议工作对于建设法治海关、和谐海关具有重要意义。在新形势下加强行政复议工作，是贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》、建设法治海关的重要内容。通过行政复议及时解决行政争议，也有利于把矛盾化解在行政程序中，促进社会和谐。再次，《复议条例》的出台使《实施办法》修订工作更为迫切。《复议条例》已经于2007年8月1日正式施行。《复议条例》在《复议法》的基础上更新了行政复议理念，细化了行政复议程序，完善了行政复议申请制度，创新了行政复议审理方式，增设了复议和解和调解制度。为了保持与上位法一致，对《实施办法》进行了修订。

解读二：《复议办法》是如何体现“以人为本、复议为民”本质，最大限度方便申请人实现救济权利的？

《复议办法》在这一方面所作的创新性规定主要包括五个方面：

第一，建立复议相关信息公开制度，复议案件办理情况查询机制以及复议答疑制度。规定海关行政复议机关应当通过宣传栏、公告栏、海关门户网站等方便查阅的形式，公布本海关管辖的行政复议案件受案范围、受理条件、行政复议申请书样式、行政复议案件审理程序和行政复议决定执行程序等事项。行政复议机关应当建立和公布行政复议案件办理情况查询机制，方便申请人、第三人及时了解与其行政复议权利、义务相关的信息。海关行政复议机构应当对申请人、第三人就有关行政复议受理条件、审理方式和期限、作出行政复议处理决定的理由和依据、行政复议决定的执行等行政复议事项提出的疑问予以解释说明。

第二，改革《行政复议申请受理通知书》、《行政复议答复通知书》的制作方式。要求《行政复议申请受理通知书》应当载明受理日期、合议人员，告知申请人申请合议人员回避和申请举行听证的权利。《行政复议答复通知书》应当载明受理日期、提交答复的要求和合议人员，告知被申请人申请合议人员回避的权利。

第三，对申请人提交的申请材料不齐权或者表述不清楚的补正方式予以明确。规定行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，海关行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。同时要求补正通知应当载明以下事项：一是行政复议申请书中需要修改、补充的具体内容；二是需要补正的有关证明材料的具体类型及其证明对象；三是补正期限。

第四，对在复议过程中申请人、第三人提出的有关查阅案卷等要求，给予了极大方便。规定申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、提交的作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密、海关工作秘密或者个人隐私外，海关行政复议机关不得拒绝,并且应当为申请人、第三人查阅有关材料提供必要条件。有条件的海关行政复议机关应当设立专门的行政复议接待室或者案卷查阅室，配备相应的监控设备。

第五，规定海关对公民、法人或者其他组织作出具体行政行为，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。同时还要求，对于依照法律、行政法规或者海关规章的规定，下级海关经上级海关批准后以自己的名义作出的具体行政行为，应当告知以作出批准的上级海关为被申请人以及相应的行政复议机关，避免申请人不知道到哪里去复议、复议谁。

解读三：《复议办法》在畅通行政复议渠道方面有哪些规定？

《复议办法》依据《复议条例》有关规定，结合海关工作的特点，在畅通复议渠道上加大了力度：

第一，考虑到复议申请人可能会出现的几种特殊情况，《复议办法》规定有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的公民、法人或者其他组织可以申请行政复议。法人或者其他组织实施违反海关法的行为后,有合并、分立或者其他资产重组情形，海关以原法人、组织作为当事人予以行政处罚并且以承受其权利义务的法人、组织作为被执行人的，被执行人可以以自己的名义申请行政复议。

第二，关于申请人复议申请的方式，《复议办法》采取了更宽泛的做法，如果申请人书面申请行政复议的，可以采取当面递交、邮寄、传真、电子邮件等方式递交行政复议申请书。其中，采用电子邮件形式递交复议申请书，是海关创新的一种方式，目的也是为极大方便申请人复议。不仅如此，海关行政复议机关还应当通过海关公告栏、互联网门户网站公开接受行政复议申请书的地址、传真号码、互联网邮箱地址等，方便申请人选择不同的书面申请方式。同时还要求，申请人以传真、电子邮件方式递交的行政复议申请书、证明材料，形式上符合复议申请书填写内容的，同时也符合海关要求其提供的有关材料基本要求的，海关行政复议机关不得以其未递交原件为由拒绝受理。

解读四：《复议办法》是如何在行政复议审理方面进行规定，保障“定纷止争、案结事了”的？

第一，要求在制作《行政复议申请不予受理决定书》时，应当载明下列内容：不予受理的理由；不予受理的依据；告知申请人继续主张权利的途径；告知申请人不服不予受理决定的诉讼权利等。

第二，对于明显不属于行政复议事项的，海关行政复议机关应当答复或者转由其他机关给予答复，这些事项包括：对海关工作人员的个人违法违纪行为进行举报、控告或者对海关工作人员的工作态度、作风提出异议的；对海关的业务政策、作业制度、作业方式和程序提出异议的；对海关在规定期限内作出具体行政行为的效率提出异议的；对行政处罚认定的事实、适用的法律及处罚决定没有异议，仅因经济上不能承受而请求减免处罚的；不涉及海关具体行政行为，只对海关规章或其他规范性文件有异议的；请求解答海关法律、行政法规、规章的。

第三，引入了行政复议不利变更禁止原则。行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。

第四，规定了对《行政复议决定书》的解释和解答制度。《行政复议决定书》直接送达的，复议人员应当就复议认定的事实、证据、作出复议决定的理由、依据向申请人、被申请人、第三人作出说明；申请人、被申请人、第三人对《行政复议决定书》提出异议的，除告知其向人民法院起诉的权利外，应当就有关异议作出解答。《行政复议决定书》以其他方式送达的，申请人、被申请人、第三人就《行政复议决定书》有关内容向复议机构提出异议的，复议人员应当向申请人、被申请人、第三人作出说明。

第五，规定了复议和解与调解制度。具体包括：和解的原则、和解协议的签定、复议机构对和解协议的审查、和解协议的履行；调解的适用范围、调解的要求、调解应当遵循的程序、调解书的制作要求等等。

解读五：《复议办法》在增强行政复议的透明度和公信力方面做了哪些制度创新？

第一，规定行政复议机关对于当面听取申请人、被申请人、第三人意见、举行听证的复议案件，当面听取意见、听证活动可以录音、录像，建立行政复议当面听取意见、听证活动的声像档案，申请人、被申请人、第三人可以按照规定查阅和复制。

第二，海关审理行政复议案件实行合议制。合议人员为不得少于3人的单数。合议人员由海关行政复议机构负责人指定的行政复议人员或者海关行政复议机构负责人聘任或者特邀的其他具有专业知识的公务员担任。

第三，海关行政复议机构审理行政复议案件应当向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见；海关行政复议机构认为必要时可以实地调查核实证据；对于案值较小、案情简单的案件，可以采取书面审查的方式进行审理。

第四，规定以下情形应当举行听证：一是申请人提出听证要求的；二是申请人、被申请人对事实争议较大的；三是申请人对具体行政行为适用依据有异议的；四是案件重大、复杂或者争议的标的价值较大的；五是其他海关行政复议机构认为有必要听证的情形。

第五，复议听证的案件采取尽可能公开透明的方式进行。规定依法可以公开听证的复议案件，任何人都可以旁听，行政复议机构应当妥善安排好旁听工作。因受听证场所、安全保卫等因素所限，不能满足旁听要求的，行政复议机构应当作出必要的说明和解释。对广大群众广泛关注、有较大社会影响或者有利于法治宣传教育的复议案件，行政复议机构还可以有计划地通过相关组织安排群众旁听听证；也可以邀请司法机关、审计机关、监察机关及有关新闻舆论监督部门的人员参加旁听。

第六，海关生效法律文书的公开。对于已经生效的行政复议法律文书，海关各级行政复议机关经申请人、被申请人、第三人同意，可以通过出版物、海关门户网站、海关公告栏等方式予以公布。

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