民诉法执行编修改重点释义之五-为完善执行机构提供法律依据-

■修改后的民事诉讼法第二百零五条第三款规定：“人民法院根据需要可以设立执行机构。”这是关于设立执行机构的原则性规定。

民事诉讼法原第二百零九条第三款规定：“基层人民法院、中级人民法院根据需要，可以设立执行机构。执行机构的职责由最高人民法院规定。”与原规定相比，修正案主要作了两点修改：

一是将基层人民法院、中级人民法院可以设立执行机构修改为各级人民法院都可以根据需要设立执行机构。这是出于执行实践的需要，也是对目前全国法院执行机构设置现状的确认。

解决执行难，需要完善执行机构。近年来，人民法院执行工作的任务日益繁重，案件大量增加，基层法院和中级法院案件压力很大。高级人民法院除了依法执行案件，还承担着对辖区执行工作统一管理、统一协调的职责；最高法院在办理相当数量的复议、监督、协调、请示案件的同时，管理、协调的事项也越来越多，既要研究确定全国法院整体工作部署，又要制定规章制度，还要对地方各级法院进行检查和监督。相应地，高级法院和最高法院应当设立专门的执行机构以便更好地工作。因此，原先的法律规定已经滞后于司法实践，此次修改势在必行。其实，1998年7月18日施行的《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第一条已作出如下规定：“人民法院根据需要，依据有关法律的规定，设立执行机构，专门负责执行工作。”

二是删除了执行机构的职责由最高人民法院规定的内容。

之所以删除这一规定，依笔者的理解，是因为原规定不够准确，也不够科学。执行机构的职责既可以由最高法院规定，也可以由有关法律比如民事诉讼法、人民法院组织法等作出规定，而且最高法院的规定不得违反有关法律的规定。目前，依据有关法律和司法解释的规定，执行机构的主要职责是负责执行下列生效法律文书：（1）人民法院民事、行政判决、裁定、调解书，民事制裁决定、支付令，以及刑事附带民事判决、裁定、调解书；（2）依法应由人民法院执行的行政处罚决定、行政处理决定；（3）我国仲裁机构作出的仲裁裁决和调解书；人民法院依据《中华人民共和国仲裁法》有关规定作出的财产保全和证据保全裁定；（4）依法赋予强制执行效力的公证机关关于追偿债款、物品的债权文书；（5）经人民法院裁定承认其效力的外国法院作出的判决、裁定，以及国外仲裁机构作出的仲裁裁决；（6）法律规定由人民法院执行的其他法律文书。比如，罚金、没收财产等财产刑案件是否应当由执行机构执行，有关部门正在进行研究，一旦决定由执行机构执行，那么执行财产刑案件将成为执行机构的职责。

另外，根据该条规定，执行机构是人民法院的一个内设职能部门。在司法体制改革过程中，执行工作应由哪个部门负责曾引起争论。有专家学者认为，执行工作不是审判，性质上属于司法行政工作，建议将执行机构从人民法院分离出去划归司法行政部门，执行工作交由司法行政部门负责。有关部门亦曾提出类似建议。在审议修正案过程中，也有委员提出不规定执行机构的设置问题，因为司法改革可能会将执行工作交由司法行政部门负责。

在国外，执行工作由哪个部门负责不尽相同。有的由法院负责执行，有的由独立的执行员执行，有的由法院和执行员共同执行，有的由行政部门执行。但主要有两种模式：一种是集中设置；一种是分散设置。如意大利和西班牙规定执行事务由法官负责，执行员没有独立的执行地位，办理执行事务必须接受法官和书记官的指挥、监督。法国的执行机关分为法院执达员和执行法官。执达员是具体负责执行法院判决的人员，有责任指挥执行行动，在法律有要求时，执达员有权请求执行法官或检察院给予批准或者请求其命令采取必要的措施。执行法官则是专门处理执行过程中发生纠纷案件的法官。德国的执行机关主要包括执行法院和执行员两个相对独立的机关。执行法院管辖的事项包括：对不动产、债权及其他财产权的执行；较为复杂的执行措施如动产执行时遇有特殊情形的处分；进行执行分配等。执行员是独立于执行法院之外的另一个重要的执行机关，主要负责办理单纯的执行事务，如对动产的查封、物的交付、请求权的执行等。日本民事执行法第2条规定，民事执行，根据申请，由法院或者执行官实施。韩国民事执行法第2条规定，民事执行，没有特别规定均由执行官实施。在美国，州法院判决由州执行官执行，联邦法院判决由联邦执行官执行。这两类人员都属于警察的一种，属于行政部门。瑞典的执行工作由执行局负责，执行局是个独立于警察机构和检察机构的政府机构。总的来看，执行工作大多是由法院负责，或者由法院部分负责执行工作。即使在由其他部门具体执行案件的情况下，也往往要接受法院的协助、指导和监督。当然，国外执行机构的设置情况对我们仅是一个参考。

笔者认为，将执行工作交由司法行政部门负责的理由并不充分，对其效果也很难作出预料。应当说，修正案的规定为这一争论画上了句号。

该条规定只是为执行机构的设立提供了原则性的法律依据，当然，这个问题并不如此简单。在此，笔者结合正在进行的执行机构改革，简要谈谈设立执行机构需要解决的几个问题。执行机构改革是执行体制改革的重要内容。自1999年中央11号文件下发以来，执行机构有了很大发展，不仅全国普遍设立了执行局，而且一些地方机构升格、局长高配或者进党组，有力地推动了执行工作的开展。目前的问题是，执行机构设置较为混乱，必须加以规范。

关于执行机构的规格。

目前各地执行机构的规格并不统一，有的法院虽然成立了执行局，但执行机构和局长仍保留了以前的规格和级别；有的法院仅是局长实现了高配，执行机构本身并未升格，仅有少数法院实现了机构升格。从有利于执行工作来看，执行机构应当适当升格或者实行局长高配。这样设定，是因为执行工作不同于审判工作，牵涉面广，需要协调配合的事情很多。要充分发挥高级人民法院执行机构统一管理、统一协调的作用，就必须赋予执行机构较大的独立性。执行机构升格和局长高配，有利于执行机构与政府有关部门的协调配合，加大执行力度，提升执行权威，也有利于调动本院的司法资源，使各级法院执行局长真正能够对本辖区的执行工作负责。目前，不少法院已经实现执行机构升格，执行局长成为党组成员。实践证明，这有力地促进了执行工作的发展。

关于执行机构内设机构。

目前，各地法院执行机构的内设机构很不统一，有的设庭，有的设处，有的庭处并设。笔者认为，内设机构及其职责划分也应当规范。根据执行机构的工作职责和建立分权运行的执行工作机制要求，地方各级法院执行机构应当内设执行实施机构、执行审查机构和执行综合机构。

分设执行实施机构和执行审查机构的理由是，执行体制改革的目的就是改变过去执行权高度集中，缺乏有效的监督和制约的问题。由执行员一人包办执行案件，从调查财产、采取各种执行措施到价款或者执行标的物的分配与交付，以及对各种执行异议的处理，全由一人负责，权力过分集中。加之执行工作的社会性、流动性、分散性的特点，又很难对其进行有效监督，因此，存在很大的随意性。这是造成错误执行、违法执行的一个重要原因。因此，应当将审查当事人或者利害关系人提出的异议和复议等事项从执行实施事项中分离出来，交由执行局内专门机构行使。执行实施机构与执行审查机构各司其职，各负其责，既相互配合，又相互制约，有利于执行权的公正行使。而且，由于执行审查事项和执行实施事项性质不同，对负责办理的人员的资格要求也应有所不同。设立专门的执行审查机构，有利于执行队伍专业化建设，从体制和人员上保障执行工作的公正、顺利开展。

设立执行综合机构的理由是，地方各级法院执行局既有本身执行的案件，又有相当数量的管理、统计等综合性工作，尤其是高级人民法院和中级人民法院执行机构的综合性工作更为繁重。内设机构的设置应当与其工作职责和工作性质相适应。因此，应当设立执行综合机构。

考虑到部分基层人民法院和极少数中级人民法院执行案件少、执行人员不足的现状，可以在执行审查机构和执行实施机构的设置上灵活掌握。但是，高级人民法院执行机构内设机构的设置应当统一。

关于执行机构的人员组成。

民事诉讼法原第二百零九条明确规定，执行工作由执行员进行。但目前执行员管理工作不很规范，执行员的任职条件、任免程序没有法律规定，各地基本没有开展执行员选任工作。笔者认为，执行工作不同于审判工作，执行员与法官的工作性质差别极大，因此应当规定不同的任职条件。执行工作是一项专业性、对抗性、社会性很强的工作，执行人员的法律知识固然重要，但对其理解和适用政策的能力、协调能力、语言表达能力、执行经验、执行艺术、处理突发事件的能力等都有特殊要求。因此，执行员应当具备较好的政治素质、良好的个人操守、身体素质及上述各种能力。目前，由于对执行员的任职条件、任免程序等问题没有明确规定，影响了执行队伍整体素质的提高。因此，应当尽快制定专门的执行员条例，建立一支符合执行工作特点和需要的职业化的执行员队伍。执行员可以参照法官的任职条件，由本院院长任免。当然，执行机构内必须配备一定比例的法官，负责行使执行审查权，对执行实施权进行监督和制约。

（作者单位：最高人民法院）

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