-行政强制法10年无法出台核心问题争议较大-

“出台这部法律，就是要解决滥用权、乱执行的问题。”宋法棠委员的发言，一语道破了行政强制法的立法宗旨在于对行政强制行为“予以规范”。8月27日上午，在十一届全国人大常委会第十次会议分组审议《中华人民共和国行政强制法(草案)》(以下简称“草案”)时，多位与会人员都表达了相同的期许。

“行政强制法是一部规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人合法权益的重要法律。”8月24日，全国人大常委会法律委员会副主任委员乔晓阳在作草案修改情况的汇报时这样描述行政强制法。

行政强制法草案是继1996年出台行政处罚法、2003年出台行政许可法之后，我国行政法治建设“立法三部曲”的“收官”之作。那么，目前行政强制立法的进展如何?1999年起草以来，草案为何两度被搁置?行政强制法何时才能出台?

一段时期以来，国家每通过一项法律、行政法规，各地相关管理部门就增加一支执法队伍，形成了七八顶执法“大盖帽”去管一顶“破草帽”(作为行政相对人的公民)的局面，有人曾统计，在有些地方，“大盖帽”竟然多达20顶(包括城管、工商、税务、环保、渔政等)。

多头执法源于行政强制权设定的“多头”。全国人大常委会法制工作委员会办公室所提供的统计数据显示，仅“查封、扣押”一项权力，海关法、产品质量法等28部法律设定，涉及海关、质监部门等26个实施主体;与此同时，还有包括禁止传销条例、出版管理条例等在内的63部行政法规也作出设定，涉及工商、出版行政部门等41个实施主体!

全国人大常委会法工委有关负责人表示，目前我国行政强制的设定“比较乱”，不论行政法规还是地方性法规，都对此作出规定。行政强制法之所以10年都无法出台，并且草案在两次审议后都搁置了近两年，原因就在于草案有关“行政强制由谁设定”等核心问题争议较大。

设定权争议的焦点是:“行政强制措施”是否应赋予行政法规和地方性法规部分设定权?在草案二审时，应松年、马怀德、胡建淼等法学专家指出，二审稿赋予行政法规的设定权过大;郑功成等委员提出，授予地方设定权容易造成行政措施被滥用，不赞同地方性法规设立行政强制措施。

而在草案征求意见过程中，国务院法制办政府法制研究中心副主任赵振华建议增加行政法规对冻结存款、汇款的设定权;来自上海人大的丁伟、山东省政府法制办的高存山等人则建议赋予地方立法更大的设定权。

记者看到，草案三审稿第十条第一款明确规定“行政强制措施由法律设定”;但是第二款规定“尚未制定法律，或者属于国务院行政管理职权事项”的，“行政法规可以设定”除“限制公民人身自由、冻结存款、汇款”以外的行政强制措施;第三款规定，“尚未制定法律、行政法规，或者属于地方性事务”的，“地方性法规可以设定”查封场所、设施或者财物，扣押财物的行政强制措施。

对此，此次分组审议时，依然有多位常委会组成人员提出不同意见。“行政强制权应当‘高设’，主要由法律设定。”朱启委员认为，法律覆盖不到的，可以由国务院制定行政法规进行设定，行政强制权的设定应该收归中央一级，而不应该下放到地方。

陈斯喜委员则提醒说，赋予行政法规、地方性法规一定的行政强制权“是必要的”，但是“要有严格的限制”。行政法规、地方性法规可以对哪些事项需要采取行政强制措施作出规定，但是不应该扩大行使行政强制措施权的机关，“否则各行政机关，甚至包括有公共管理职能的组织，都来实施行政强制措施，就会造成混乱”。

记者注意到，为了规范行政强制措施的设定，依据草案三审稿第十四条、十五条，设定行政强制须通过听证会、论证会等形式进行事前论证，实施后，设定机关应该定期评价，认为不适当的行政强制，应该“修改或者废止”。

完善程序：“流动小摊贩”能否不再被查抄

北京的张先生2004年6月23日因交通违法被处罚100元，一直没交，于是，到了2007年，他需要交纳的滞纳金已高达2800多元。为此，张先生状告北京市崇文交通支队天坛队。但是，法院认为起诉超过诉讼时效，驳回了张先生的起诉。

依据草案三审稿对行政强制措施“实施程序”方面的规定，“告知”问题被着重强调，类似的“天价滞纳金”将可以避免。草案第四十四条规定，“加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人”，且“加处罚款和滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额”。

对“告知”，草案还规定，实施限制公民人身自由的行政强制措施，应当“当场告知或者实施强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关和地点”。分组审议时，邓秀新委员认为这一规定意义重大，应该落实。

“实践中发生的行政执法人员在实施行政强制措施过程中侵害公民、企业合法权益的情况，主要原因是程序不规范。”全国人大法律委员会副主任委员乔晓阳表示，草案应当从程序上加强对公民、企业合法权益的保护。

除了“告知”方面的规定，草案对实施行政强制措施的条件，作了“例外”规定:“违法行为情节显著轻微，没有明显社会危害，涉案财物数量较少的，可以不采取行政强制措施。”这为“流动小摊贩”的生存带来了空间。王陇德委员认为，为了进一步保护公民权益，建议将“可以不采取”改为“一般不采取”。

对于行政强制措施的实施主体，三审稿新增的规定将让“协警”、“协管员”以及一些行使行政管理职能的组织，丧失主体资格。“目前的执法主体比较庞杂，有的地方和部门将行政强制权委托给社会组织和不具备资格的执法人员实施，有的甚至雇用临时人员执法，执法的随意性较大，侵害公民合法权益的情况时有发生，影响了法治的严肃性和政府形象。”乔晓阳表示，现有的草案三审稿的规定将对此作出规范，第十七条规定，“行政强制措施权不得委托”;“行政强制措施应当由行政机关具备资格的正式执法人员实施，其他人员不得实施”。

此外，为保障公民、法人合法权益，草案三审稿还增加规定，“行政机关依法查询企业的财务账簿、交易记录、业务往来等事项，不得影响企业的正常生产经营活动，并应当保守所知悉的企业商业秘密”、“不得查封、扣押公民个人及其所抚养家属的生活必需品”、“延长查封、扣押的决定应当告知当事人”、“强制执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销，或者执行错误的，应当恢复原状，返还已被执行的财产;不能返还原物的，按市场价折价赔偿”。

在实践中，“堵被窝”、“断水断电”式的执行方式屡遭诟病。在草案初次提请审议的2005年12月，有网民疾呼:“行政强制法草案:城管、强拆、‘堵被窝’有法管了!物业强行停水停电将触犯法律!”

记者看到，草案三审稿在第四十三条明确规定，“行政机关不得在夜间或者节假日实施行政强制执行”，“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政决定”。第六十一条规定，如果违反了上述规定，要“由上级行政主管机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。

行政强制执行，是行政强制法所规定的“两大内容”之一。为了保护公民、法人的合法权益，草案三审稿新增规定，行政强制执行可达成“执行协议”，也就是说，行政强制执行不排斥“执行和解。”

在此前草案的审议修改中，有些常委会委员提出，在行政强制执行中行政机关与当事人达成协议，既保证了行政决定的执行，又减少了社会冲突。但草案二审稿只对“执行和解”作了原则规定，对具体方式却没有规定。为此，草案三审稿第四十二条新规定:“实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人利益的情况下，与当事人达成执行协议。”

但是记者了解到，在草案征求意见阶段，学术界对执行协议曾有不同看法，有人认为“行政机关作出的公权力决定不能调解”。比如，在对环境污染企业的罚款决定进行行政强制执行时，原本决定强制执行对其100万元的行政处罚，但是企业花了50万元治理了，是不是之后就不处罚100万元了，罚50万元就可以了?有人担心，这会导致行政相对人跟行政机关讨价还价，更可能会造成行政机关的腐败。

于是，草案三审稿第四十二条还规定:“当事人采取补救措施的可以减免加处的罚款或者滞纳金。”也就是说，在上述例子中，被处罚的企业无法减免原有的行政处罚，但是其他的“加处”罚款、滞纳金可以减免。

记者了解到，在三次审议过程中，都有委员表示行政强制法现在出台还“不成熟”，对其出台的时机有不同看法。

在8月27日闭幕的本次常委会会议上，草案没有提请表决。草案曾于2005年12月首次提交审议，2007年10月二审，此次是三审。根据立法法的规定，法律案如果经过两年没有再次列入常委会会议议程审议的，该法律案将终止审议。因此有人认为，此次审议的最大目的是“激活”这项法律案。

“制定行政强制措施应该慎之又慎，在立法过程中，应尽量收窄采取行政强制措施的范围，尽量减弱采取行政强制措施的力度。”“从立法的宗旨来看，应该防止行政强制措施过滥。依法治国是我国的基本方略，我们解决社会矛盾根本的办法是用法律的办法，而不是更多的行政手段。”周铁农副委员长的表态，让我们对这部法律的出台充满期待。

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