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1998年5月29日，以“珍爱生命，拒绝毒品”为主题的全国禁毒展览在北京中国人民革命军事博物馆举行。当时的中共中央政治局7位常委和中央国家机关的主要领导都前往参观，对进一步加强禁毒工作作出了一系列重要指示。《1998年中国禁毒报告》指出:“多位党和国家领导人集中地就禁毒问题公开发表谈话，史无前例。”

中央领导批示:加快立法步伐，争取早日出台

新中国建立之初，针对旧中国遗留下来的鸦片烟毒问题，1950年2月，中央人民政府政务院发布了《关于严禁鸦片烟毒的通令》，在全国开展了轰轰烈烈的禁烟禁毒运动，8万多毒品犯罪分子被判处刑罚，2000万吸毒者被帮助戒除了毒瘾。短短3年时间，基本禁绝了危害中国百余年的鸦片毒害，创造了举世公认的奇迹，中国“无毒国”的美誉保持了近30年。

20世纪80年代，由于我国西南边境毗邻世界最主要的毒源地“金三角”，境外毒品不断向中国境内渗透，已经禁绝的毒品祸害又卷土重来。为严厉打击毒品犯罪，从20世纪80年代初开始，中国政府对毒品犯罪始终坚持了高压态势。

然而，随着毒品危害的加剧，禁毒立法滞后于禁毒工作实践的问题日趋突出。

“在四川的大凉山，因为毒品犯罪被判处重刑的，有一个乡就有200多人，有的家庭里，夫妻、父子、母女同时都被判重刑。在西北的一个城市，有个地方本来是公园一样的好地方，但贩、吸毒现象却迫使当地居民流离失所，一片树林中每棵树上都插着数百根注射器针头……”2003年9月，全国人大内司委视察组分赴四川、云南、甘肃、广东等地进行禁毒执法调研，郑功成委员回顾当时调研的情景时说。

“当时的禁毒法律体系以刑事立法为主，侧重点在于打击毒品违法犯罪，而对于毒品预防、禁毒宣传教育、禁毒组织、禁毒保障机制等问题均缺乏统一、协调性的规定;戒毒机构的设置、强制戒毒期限的设定、强制戒毒费用的支付、戒毒人员回归社会后的管控帮教等法律规定，还不能完全适应禁毒工作实际，需要有一部较高层次的法律来统一认识。”公安部禁毒局局长杨凤瑞告诉记者。

2002年2月，全国人大常委会将《禁毒法》列入十届全国人大立法规划。2004年，国务院根据人大常委会的要求将其列入立法工作计划中。随后，公安部成立《禁毒法》起草工作领导小组，开始立法工作。这一年4月15日，在中央政治局常委会听取了关于全国禁毒工作汇报的会议上，中央领导指示:“制定禁毒法很有必要，要加快《禁毒法》的立法步伐，尽早出台。”

为什么不将吸毒定为犯罪

2004年6月10日上午，国务院总理温家宝到武汉市公安局强制戒毒所，慰问医护、管理人员，看望戒毒人员。

……

温家宝随后来到戒毒所的小操场上，招呼正在练操的戒毒人员:“到我跟前来，我想对你们说两句。”

温家宝饱含深情的话语在操场上回响:“这是一次特殊的探望，是共和国的总理来看望戒毒人员，说明党和政府对禁毒和戒毒工作的高度重视。你们吸毒违法了，要在戒毒所受教育。但你们也是受害者，是病人，应该得到关心、爱护和帮助。”

2004年6月17日《人民日报》刊登了题为《一次特殊的探望》的通讯。

“受害者”、“病人”———陌生而温暖的称呼，国务院总理亲切的语气中传达出的不仅是一个国家对吸毒人员的认识，更是对禁毒工作理念的转变。

吸毒，就是恶魔。“在我国，一切私种罂粟、贩毒、吸毒都是犯罪行为，必须严加禁绝”(1982年7月16日《中共中央、国务院关于禁绝鸦片烟毒问题的紧急指示》)。这之后发布的相关法律法规里，虽然吸毒被定性为一种要受到治安处罚的违法行为，但随着毒品犯罪的日益猖獗，不断有专家呼吁将吸毒定为犯罪。

在《禁毒法》立法过程中，对吸毒行为和吸毒者定性颇有争议。

2006年6月22日，《禁毒法(草案)》首次提请人大常委会审议之际，在国务院新闻办记者招待会上，有记者问:有专家建议在《禁毒法》中设立吸毒罪，这种罪行可能在《禁毒法》中被采用吗?

国家禁毒委员会办公室副秘书长陈存仪回答:“通过多年的禁毒实践和相关的医学研究证明，吸毒人员是具有病人、违法者、受害者多重属性的。从法律的角度看，吸毒行为直接违反治安管理处罚法，并且在客观上还诱发了许多违法犯罪行为，所以吸毒人员是违法者;从医学的角度看，吸毒成瘾的人，存在着大脑神经功能受到严重损伤，是一种顽固的反复发作的脑部疾病;从社会学角度看，吸毒成瘾对身体上、心理上都造成严重损害……吸毒人员大多数都是青少年，如果把吸毒行为都定为犯罪，可能牵涉面就会很宽。”

“对吸毒的定性，表面看是一项制度设置，但其本质反映了一种价值选择。一方面，《禁毒法》体现了一种以个人与社会为主，国家强制治疗、教育为辅政策，另一方面，也体现出追求严格管制毒品与吸毒者人权保护之间的平衡”，禁毒法专家、西北政法大学褚宸舸博士说。

“《禁毒法》明确了吸毒行为、吸毒成瘾是一种违反治安管理的行为，而不是犯罪。对吸毒、注射毒品与吸毒成瘾的区分有利于保护吸毒人员的合法权益。《禁毒法》强调对吸毒违法行为要依法惩处，对吸毒人员则更要治疗、教育和挽救，与过去相比这是一个非常重要的进步。”在接受记者采访时，杨凤瑞局长这样表示。

新形势下的新理念设计

2007年12月29日，十届全国人大常委会审议通过了《禁毒法》。《禁毒法》共七章71条，其中戒毒强制措施占了22条。“戒毒强制措施的适用和管理体制，是《禁毒法》起草过程中重点研究的问题之一”。全国人大法工委参与立法的同志说。

“戒毒机构分别隶属于公安、司法、医疗等部门，各机构互相争夺资源，不能形成合力;而在众多的自愿、强制戒毒所里，以经济利益为主要目的的经营，使良好戒毒手段、意愿得不到最好、最大、最有效的实施;戒毒措施重医械、轻康复，基本没有医疗处理，没有心理、社会康复措施，不能很好使强制向自愿转化。”中南大学精神卫生研究所所长郝伟在2004年7月北京举办的全国禁毒论坛上发言时，指出当时的戒毒工作中存在的问题。

相关资料显示，过去20年，我国被强制戒毒、劳教戒毒的吸毒人员已超过200万人，但其中大部分吸毒者在戒毒场所进进出出，形成了一个“吸毒——强戒——再吸毒——再强戒”的怪圈。

“除了吸毒人员自身的原因和毒品的成瘾性因素外，还有一个重要的原因是我国原有的戒毒制度不够完善，有明显的缺陷。”杨凤瑞在接受媒体采访时说，对于海洛因成瘾者而言，完整的戒毒过程应该包括生理脱毒、身心康复和重返社会三个必不可缺又互相衔接的阶段。而过去，强制性戒毒制度往往只注重了生理脱毒，而从某种意义上来讲，后两个阶段更为重要。

褚宸舸说:“吸毒是行为，吸毒成瘾是病态。吸毒行为有害，但如果进行法律调整则面临许多应然和实然上的争论。吸毒成瘾则需要救治，如何救治则有很多方案。世界范围内，吸毒与戒毒面临着实践和法学理论方面的难题。例如，国家管制吸毒者个人自由的限度和方法。因此，从价值选择、制度创设、技术实践三个层次，寻找既适合我国国情又具有普遍法理基础的戒毒制度是《禁毒法》的关键。”

从《禁毒法》中，我们看到，禁毒工作新理念的设计凸显:

———明确规定“禁毒是全社会的共同责任”，确立了“政府统一领导、有关部门各负其责、社会广泛参与”的禁毒工作机制。

———第一次将禁毒委员会写入法律，明确规定了各级禁毒委员会的职责，依法确立了禁毒工作领导体制。

———依法明确了“预防为主，综合治理，禁种、禁制、禁贩、禁吸并举”的禁毒工作方针。

———明确规定了禁毒保障机制。《禁毒法》规定:“县级以上各级人民政府应当将禁毒工作纳入国民经济和社会发展规划，并将禁毒经费列入本级财政预算。”

———坚持以人为本的理念。《禁毒法》对实践证明行之有效的各种戒毒措施进行了注重人性化与提高戒毒效果并重的整合。首次对社区戒毒、社区康复、戒毒药物维持治疗立法，将强制戒毒和劳动教养戒毒整合为强制隔离戒毒，增设了戒毒康复场所等相关内容，充分体现了以人为本的戒毒理念和对吸毒人员的关爱。

而从操作层面看，也有更多务实之举。一是戒毒形式多样化。规定了自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒三种主要戒毒形式，同时鼓励吸毒成瘾人员参加戒毒药物维持治疗，丰富了原《强制戒毒办法》规定的戒毒形式。二是戒毒期限个别化。戒毒的具体期限因人而异，主要取决于吸毒人员本人的吸食毒品的种类、成瘾程度和个人戒毒的状况。三是戒毒过程一体化。按照《禁毒法》的规定，在1年至9年的戒毒治疗过程中，社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复三个阶段形成了一个紧密衔接的过程。四是戒毒力量专职化。对戒毒出所人员落实社会监控、帮教措施，是提高戒毒实效的关键。

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